来源：法制网——法制日报 作者：郑叶青

    在美国，强制征收权受诸多限制，其中之一就是征地必须为了“公共利益”。至于何为“公共利益”，至今仍争议颇大，政府也因此被多次告上法庭。有趣的是，尽管联邦最高法院认定“经济发展”可以算是“公共利益”，但是绝大多数州都立法禁止了以经济发展为由的强制征收。

　　在现代城市的发展中，为配合市政改造，政府有时需要强制征收私人土地。在法律层面，这就牵涉到了“强制征收权”的问题。强制征收权是英美法系中一个历史悠久的概念，它是指政府强制征收土地等私有财产，将其转为公用，同时支付合理补偿的权力。但是同时，这也是一项受到多种限制的权力。

　　在美国，强制征收权首先受宪法第五修正案的制约，必须同时满足以下两个核心要件：征地必须是用于“公用”，且私人业主得到“合理补偿”。这里的“合理补偿”一般是指市场价格，这方面争议较少；而在是否满足“公用”的问题上，政府多次被告上法院，至今仍有很大的争议。

　　旧城改造一度是主流取向

　　上世纪50年代，正是美国战后复苏、经济快速增长的年代，各地政府都在大力推进“城市美化”工程，该时期出现了一个著名案例———1954年判决的伯曼诉帕克案。此案中，华盛顿当地政府决定对一个贫民窟进行改造。该区约有5000名居民，其住房大部分年久失修，缺乏基本的卫生条件。根据政府的计划，政府将征收该城区所有的私有土地，在完善基本设施之后，将土地转由私营机构开发，并将其中约1/3的房产保留为廉租房。

　　随后，当地一家百货商店的所有人拒绝政府征收，并将市政府告上法庭。其理由是，百货商店本身并非危房，只不过是位于这个衰败的城区才被征收。但最后联邦最高法院一致判决，华盛顿的旧城改造符合“公用”的要求。法院认为，一个城区的改造计划若要成功，就必须进行整体规划，因此无法对规划中所涉及的每块地产逐个衡量，而贫民窟危害了整个城市的安全和卫生，政府有权力也有职责对之进行清理。这项判决无疑为政府强制征收开了绿灯。

　　但后来的事实却证明，政府征收的对象主要集中于低收入人群和少数族裔居住区。这些弱势群体因为缺乏政治影响力，在历次城市改造中都首当其冲地沦为被拆迁的对象，利益受到的损害最大。许多少数族裔聚居的传统社区都因为被认定是贫民窟，而在推土机面前土崩瓦解。

　　最高法院再度肯定“公用”

　　51年之后的2005年，又一起拆迁案件被上诉至最高法院，这就是美国轰动一时的凯洛诉新伦敦市案。

　　案中的新伦敦市是康涅狄格州的一个小城。为了振兴经济、增加就业，当地政府批准了一家私营机构的发展规划，将一片民宅开发为办公楼、公园和博物馆。凯洛女士的房产不幸正位于发展规划的范围之内。而她在这片土地上生活了十几年，说什么也不愿意接受政府的“合理补偿”。最后这位美国的钉子户选择走上法庭，把案子一路打到了联邦最高法院。

　　问题的焦点仍然还是“公用”问题，政府把强制征收来的土地交给私营机构开发办公楼，究竟算不算“公用”？为了促进经济发展，政府是否就能动用强制征收权呢？

　　最终，最高法院的九名大法官以5：4判决凯洛女士败诉。法院的意见书中认为，本案中的开发计划是为了振兴一个衰退地区的经济，并且是根据州议会通过的法律程序进行的。这样的开发符合第五修正案“公用”的要求。在作出这个结论前，法院首先解释了“公用”的定义。法院强调，“公用”的涵义并不仅仅是“被公众使用”，这样的定义不但难以确认(比如多少人使用算是公用，使用是否能够收费)，而且不能适应社会快速发展的变革。很多现代公共设施并没有被公众实际使用，但同样是市政建设中不可或缺的部门。而遵照伯曼诉帕克案的先例：“公用”应当指的是“公共利益”。只要征收的目的是一个合理的“公共利益”，例如促进经济发展，那么政府就能够行使强制征收权。

　　43州立法反对“劫贫济富”

　　在凯洛诉新伦敦市案中，四名持反对意见的大法官发表了一份言辞激烈的反对意见书，指责这一判决是以反罗宾汉的方式劫贫济富。如果允许地方政府以经济发展为由，动用强制征收权，其结果不是下不为例，而是一发不可收拾，因为任何大型的开发项目都有可能带来更多的就业和更高的税收。即使征收真的是出于“公共目的”，其结果也是以牺牲贫民利益为代价的。

　　最高法院的决定作出后，美国社会一片哗然，而反对派的意见在公众舆论中占了上风。如今的美国社会与1954年的社会相比，显然已经大不一样了。当时风行的城市美化工程，很多在后来的社会变迁中成了烂尾楼。政府建造的廉租房却成了新的贫民窟。这几十年的失败，使得公众对政府所谓的发展计划非常反感，80年代之后，保守主义的抬头也使得政府的权力受到了更多的限制。

　　在凯洛案决定作出后的五年中，美国43个州都通过了各种决议，禁止以经济发展为由的强制征收，从而在实际上否定了最高法院的判决。

　　围绕“公用”问题的诸多争议，很难完全通过经济角度来解释。对于被拆迁者而言，无论房产是否公用，被拆迁的结果几乎是没有区别的。而一个成功的私营企业，其带来的公共利益，也有可能大于传统上的公共设施。如果只是追求公共利益的最大化，那么政府为了追求经济发展而强制征用土地就无可厚非。

　　而这个话题之所以会激起美国社会的巨大反应，是因为民众担心公器私用，私人企业借政府之手，行牟利之事。同时，民众也普遍怀疑政府是否能够通过拆迁促进经济发展。事实也证明，这种怀疑并非没有道理。开发商在拆平了凯洛女士的老宅之后，由于经济原因放弃了发展计划。五年过去后，这片土地仍然是一片荒草萋萋。这场钉子户和开发商之间的官司，虽然没有保住凯洛女士的老宅，却成了43个州立法的契机。

　　(作者系耶鲁大学JD，现为美国执业律师)