在庆祝“三八国际劳动妇女节”之际，我们根据1983年全国人大常委会《关于授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充的决定》，希望国务院修改“国发[1978]104号”的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》第四条和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条。
我们在多年调研、办案的基础上，于2011年2月21日、27日召开两次专题研讨会（见附件1：与会专家名单）。在会上专家提出了“双轨制”方案，即自愿弹性退休制与强制性退休制相结合。建议统一规定：
凡在境内工作满二十五年的管理人员、专业技术人员和普通员工，年满六十周岁的，应当退休。因工作需要，高级管理人员和急需的专业技术人员，可以自愿推延五年办理退休手续。
在重体力劳动或者其他有害身体健康的岗位，工作满十五年的，可以自愿申请最多提前十年办理退休手续。
在重体力劳动或者其他有害身体健康的岗位之外工作满二十年的，可以自愿申请最多提前五年办理退休手续。
指导思想：
以贯彻男女平等基本国策，履行反歧视公约为原则；兼顾不同岗位男女职工的不同需求，尊重其在满足工龄底线的前提下选择提前退休的权利；同时考虑人口老龄化等因素引发的养老保险基金逐年加剧的支付压力；设置自愿弹性退休制与强制性退休制相结合的退休年龄制度。
具体理由：
一、消除性别歧视，有利于贯彻男女平等基本国策和履行反歧视公约，创建和谐社会
规定退休年龄性别差异的初衷是照顾妇女，但是随着改革开放32年的变迁，其实施结果损害了部分妇女的权益，构成了对部分妇女的就业性别歧视。调查结果显示，损害后果如下：
1、妨碍职业女性参政
限制了女性职业发展的空间，使晋升受阻。按照惯例一般距离退休5年就不再提拔，让女性比男性早5-10年退休，在一定程度上剥夺了部分女性参与国家事务与公共事务管理权，妨碍职业女性实现与男性平等的政治权。
2、部分女性早退休经济损失惨重
在工资改革和养老保险待遇与上一年社平工资和缴费年限挂钩之后，现行退休年龄制度拉大了两性的收入差距。北京的一位女处级干部55岁被退休，保守地计算，提前5年退休的经济损失为453,924.40元；上海的一位女会计被50岁退休，提前5年退休的经济损失竟高达963,193.60 元（见附件2：孟织芸自述维权历程及损失）。那么，不难推算提前10年退休的经济损失将多么惊人！她们感到自己平等就业的尊严遭到了践踏，数以千计的受害人陷入失眠、抑郁状态。
在尚未参加养老保险统筹的单位，根据《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》（国人部发［2006］60号）文件，学历越高，工龄越短，退休金也随之越少。女大学生只有20岁参加工作，工作年限满35年的，其退休金的替代率才能达到与男同学相同的90%。凡是正常毕业后工作至55岁退休的女大学生，退休金的替代率最多只能达到85%。其中博士毕业的，工作年限满20年不满30年的，按80%计发。她们也在忧心忡忡。
3、造成女性人力资源的极大浪费
由于女性的平均预期寿命高于男性4岁，随着医疗保健意识和水平的提高，机械化生产劳动强度的降低以及家务劳动社会化等因素，女性的职业生涯理应延长。在年富力强、家务负担较轻时被人为地掐断，使被退休的女性心理极度不平衡。已经引发多次大规模上访，危及社会稳定，耗费了大量行政资源（见附件3：1039人请求执法检查书）。
可见，“国发[1978]104号”照顾妇女的初衷与实施后果相悖，中国作为《（就业与职业）歧视公约》和《消除对妇女一切形式歧视公约》的缔约国，有义务消除这种就业性别歧视。也只有消除了在退休年龄制度中的性别歧视，贯彻男女平等基本国策，社会才能和谐。
二、取消“干部”和“工人”的分类，与人事等用工制度改革同步
人事等用工制度改革打破“干部”和“工人”的界限，授权单位以岗位决定所聘人员的身份，按照退休前的岗位决定退休年龄。
近年来，各地频繁爆发“以工代干”退休年龄争议，均源于其档案记载的原始“身份”与所从事的“岗位”不一致。承办法官坚持认为：既然国发（1978）104号没有作废，就要作为法律依据。推延部分妇女退休年龄的部颁规章因与上位法相抵触而无效（见附件4：相关文件）。因此，绝大多数原告败诉。例如，平阳县有70多位被强制50岁退休的女教师一直在打官司，经过一审、二审和再审均败诉，当事人只得到了一封法院给平阳县教育局的函（见附件5：温州法院文书）。
我们调查的结果是女职工，尤其是被迫50岁退休的女性专业技术人员渴望与男性同龄退休（见附件6：969位受访者意见表）。
河北省唐山市政府纠正了违法办理退休的行为，使该市上千名女工受益（见附件7：《不想退休》纪录片）。
三、将“保护”改为“授权”，建立有底线可选择的弹性退休年龄制度，与联合国消歧委的意见一致
2010年10月，联合国消除妇女歧视委员会指出：“根据衰老的性别自然规律显示，妇女往往比男人长寿。老年妇女特别受到强制性退休年龄的限制，与男子相比那些基于年龄和性别的歧视。妇女的退休年龄应是可选择的，如果她们选择了和男人一起继续工作并愿意积累养老金，就应该保护老年妇女继续工作的权利。缔约方有义务确保公共部门和私营部门中有关退休年龄的实施不造成对妇女的歧视。”（见附件8：《保护老年妇女权益第27号一般性建议》节选）
四、推延女性的退休年龄，有利于减少养老保险基金缺口
目前，养老保险基金缺口每年1000多亿元，一个重要原因是很多单位的职工提前退休。2008年的一组数据显示，中国的实际退休年龄为51.2岁。如果全国有100万名职工提前5年退休，养老保险基金缺口就会增加340亿元。一些用人单位钻法律的空子，强迫女职工提前退休再返聘，将人工成本转嫁给社保基金。导致养老保险基金的支付压力逐年加大。
根据何平等专家2000年的测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。随着缴费工资基数及替代率的逐年递增，延长退休年龄对养老统筹基金的影响会更大。可见，推延女性的退休年龄，是减少养老保险基金缺口的有效举措。
五、兼顾男性选择提前退休的意愿
调研发现男性近半数也有同龄退休的意愿（见附件9：谭深等同龄退休的制度选择和意愿调查）。
近年来，社会各界关于退休年龄改革的呼声渐高。绝大多数反对将退休年龄延长到65岁，发达国家退休年龄改革也采渐进方式。至于网投反对男女同龄退休者过半，是因为网投者多为年轻人，担心女性推延退休年龄会占据岗位，影响大学生就业。并未顾及大量“退而不休”的现实。正如蔡定剑教授所言：“男女平权退休是宪法权利，调查有多少人赞成和反对同龄退休，没有任何意义。就像不可通过投票决定是否要残害一个人的肢体，也不可通过村民投票来瓜分一个村民的财产一样，是否符合宪法精神而不是人数多少才是依据。”“腾岗位”不能只让妇女作出牺牲。
为了实现男女平等的宪法权利，中国妇女报社已于2009年5月1日起实行“男女同龄退休”制度，在法律允许的范围内尊重女职工的意愿。
无论从养老保险基金不堪重负的角度考虑，还是从关注民生、贯彻男女平等基本国策和履行反歧视公约的现实需要出发，都应当修改“国发[1978]104号”中的退休年龄规定。而消除其中的歧视性规定，将成为政府履行反歧视国际公约的亮点，进而提升国际声誉。
因此提出上述改革退休年龄的建议，同时出台配套制度。例如，在失业保险法中设置与养老保险的衔接办法。政府实行积极的财政政策增加就业岗位以及对就业困难人员的就业援助。像发达国家那样，只要退休后再就业，一方面减免养老金；另一方面继续缴纳养老保险费。这样，才能真正为年轻人腾出岗位。兼顾不同利益群体的诉求。
北京众泽妇女法律咨询服务中心
中国政法大学宪政研究所
2011年3月8日
呈十一届全国人大代表孙晓梅提交