来源：Development in Practice，Volume 13，Number 1，February 2003《实践中的发展》，卷号13，1，2003年2月  作者：谢莉·费尔德曼（Shelley Feldman）
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摘  要：通过分析孟加拉非政府组织（NGO）如何制度化，作者考察了官僚化和职业化的模式，论证了非政府组织形成正式团体的过程缓和了对社会性别 和其他结构性不平等所作的斗争。这些过程体现在两个重要的趋势当中——非政府组织、国家和捐赠机构之间不断发展合作伙伴关系，以及从社会福利和再分配迅速地转变到个体主义、企业家精神和自立。本文表明，伴随着公民社会和非政府组织的合并，制度化如何掩饰了成员-公民声音的消失，如何通过非政府组织以牺牲公民利益的方式来化解对立。

一、引言
从1980年代以来，全世界的非政府组织在保障获取贷款及其他资源、减轻贫困、推动经济发展和处理结构调整项目的负面和短期效应方面都成为越来越重要的工具。 非政府组织更多地参与援助网络反映了双边和多边捐赠支持从国家和准国家机构转向了非政府组织，人们越来越赞赏非政府组织在达成官方救助目标方面所发挥的作用。人们往往还假设非政府组织同时代表了发展援助计划与公民社会、妇女和穷人的利益之间的积极联盟。
本文研究了在当代新自由主义改革背景下，孟加拉非政府组织对改变再分配形式的探索，在此背景下，国家组织发展活动的努力被非政府组织所取代，后者被认为能更好地分配资源和组织农村居民。我关注的是这一过程如何同时使得非政府组织部门官僚化和职业化，以及这样做是如何导致话语从社会福利和再分配转向个体主义、企业家精神、自立和赋权的。孟加拉的案例有助于我们理解非政府组织和国家权力之间、非政府组织与公民社会之间复杂的关系， 我认为这两方面的运动以公民社会为修辞方式创造出一种流行的表征，它对于制度可靠性和政治表现形式都产生了戏剧性的后果。
孟加拉被描述为全世界非政府组织和援助事业的首府，论文第一部分广泛地回顾了这个国家非政府组织运动的成长。我将其成长过程区分为四个时期， 每个时期在资源分配、对赋权的理解以及非政府组织与其它政治和社会权威机构的关系方面都有独特的模式。这些时期——社会福利和交换网络（1970年代之前），减灾和国际援助的兴起（1970-1980年代），觉悟启蒙运动（conscientisation）和对发展的批判（80年代后期），以及赋权、私有化和企业家精神（1990年代）——显示出非政府组织制度化这一矛盾的过程，实际是非政府组织活动和国家还有捐赠者利益之间出现了新关系的后果。定义这些时期的方式借用了科顿（1990：115-127）的世代（generational）概念，但更强调协调非政府组织部门内部利益分歧的制度化过程。这就把分析的重点从历时性变化转向了不定时发生的谈判这一政治过程上。区分不同时期的目的并不是想暗示哪个具体的非政府组织（NGO）对应着哪个历史时期，也不意味着非政府组织运动都存在一个同质的成长和成熟的自然过程。
在论文的第二部分，我展示的是被埃斯科巴称作“把发展制度化”的过程如何建构了官僚化和职业化的模式，又是如何限制了对国家潜在的挑战。通过明确新自由主义框架内的私有化如何瓦解国家发展计划和政治对立，我研究了这些过程所产生的矛盾，探讨了公民社会的语言是如何融入1990年代以后关于变化的话语之中的。通过这一谱系，我厘清了国家、私营部门和公民社会倡导者之间的关系，还有非政府组织工作人员及其成员之间的利益矛盾。研究结果对大众心目中的公民社会代表性提出了挑战，转而突显出其中非政府组织领导者和组织者的主导地位，正如孟加拉的案例所表明的那样。因为不断挑战社会性别关系是非政府组织执行效应的关键标志，我特意使用了那些能说明这些变化对妇女而言的意义和成就的例子，尽管我的批评并不限于社会性别关系的变化，也没有赋予妇女特殊的地位。

二、变化中的非政府组织氛围
⒈早期福利计划
孟加拉自愿或非政府形式再分配的第一个时期的特征是社会福利的扩展以及亲属和社区成员之间的资源交换。奇怪的是，对消除贫困和社会资本形成的分析都忽视了以社区为基础、在亲属网络和关系中再分配资源的努力。然而这种方式在农村制度能力建设和地方资源再分配中一直是一项重要资源。
以建设学校、清真寺和医院的形式进行的私人福利互惠——这一传统至今未变——多半由城市移民发起，他们通过在家乡支持基础设施建设来保持亲属关系、为家族谋求地位。 尽管这些投资并不是义务性的，但它们为农村社区提供了重要的资源，形成了捐赠网络的基础，而这种网络则塑造了地方权力和不平等的动力机制。城市移民投资的方式是绕过国家官僚机构的直接控制，在村子里再分配经济和政治资源，这同时在村民之间和农村社区之间造成了各种形式的不平等。投资还在社区成员和都市捐赠者之间建立了义务关系，提高了后者在村子内外的政治资本和地位。
建立在这些再分配形式上的网络类似于当代关于民主关系的看法，对地方制度建设做出了贡献；它们在接受者之间产生了支持、互惠和义务网络；巩固了城乡之间的互惠。对于贫困的村民来说，这些网络提供了进入劳动力市场和获得贷款的机会，对于成功的都市亲戚来说，则是提供廉价劳动力的来源。在1980年代早期，生产出口服装的工业精英崛起，资助农村时形成的关系能够让新兴的商人阶级召集家乡的村民为他们的工厂提供劳动力。这种特殊主义的关系既不一视同仁，也不容争辩，而是像恩主-侍从之间的互惠一样，常常直接以主导和控制的形式体现出来，没有判决和说明机制。它们还类似于家庭内部关系，亲属和父权直接实施控制，不接受公众的监察、争论、纠正或究责。
村落交换的这种特征并不只是狭义的福利主义再分配方式。正如非政府组织历史的其他时期所表明的，基础广泛的再分配的益处并不一定伴随着更大的公平或者有可能变得更负责和透明。1980年代初期最新出现的服装部门的第一代女工的经验将这一点展示得非常清楚。对某些人来说，能够在工厂就业使她们开始向上流动，对其他人来说，赞助者对这些乡村年轻女性劳动力的要求结成了一张复杂的网，充斥着施与者的各种互相矛盾的要求。例如，企业主逼迫这些工人给他们点性方面的好处，又如通过男性亲属的亲密关系，让一些女工成为他们在工人当中的眼线。因为要尊重赞助性互惠的义务，许多妇女还要工作很长时间，拿的却是学徒的工资。这些关系显示出工厂主的权力和权威，体现出与赞助相关的矛盾方面：既提供了流动的机会，也带来了义务，这种义务只给个体自主留下了很少空间，并且事实上使工厂主不可能自觉负起责任并纠正错误行为。
这些私人的再分配形式体现出两个趋势，我们在当代非政府组织的兴起中同样可以找到与之对应的现象。第一个是穷人在参与不平等关系时所伴随的尊重和恐惧。正如赞助者对社区的个人贡献所证明的，即使一所新学校或清真寺可以提供更多的机会，赞助者和他们的同乡之间的不平等也没有任何减少，因为贫穷的村民同赞助人接触时经常诚惶诚恐。与此类似，即使非政府组织试图改变不平等的关系，它们同受益人之间的关系也会受到没经验的和谨慎的参与者 的制约，最终限制了受益人的声音，或者在他们之间重新建立起不平等关系。尽管随着参与者的经验日益丰富，非政府组织在社区中的关系可以得到改善，但非政府组织的权威还是经常占上风，而且当非政府组织对其资金来源而不是客户负责任的时候，这种情况就更加普遍了。

⒉当代非政府组织的出现：救灾和新的援助体制
将早期的福利计划同非政府组织建设物质的和社会的基础设施的努力联系起来并不难，不管其形式是建设小学还是公路维护计划、扩大的医疗输入项目如口服补水剂，还是提供成年人扫盲或初级教育等。我所认定的第二个时期是自愿捐助主义，人们一般认为孟加拉当代非政府组织（NGO）运动就崛起于这一时期，这与1970年横扫全国的飓风、破坏性的解放战争以及紧接着的1974年饥荒有关。这一时期的救济和复原工作强调重建国家的物质基础设施——道路、桥梁和社区等，以及弥补当时刚从别国的政治经济统治中独立出来、羽翼未丰的国家所面临的直接社会成本。这一时期有几个来自国外的个人和私人组织的支持项目，如甲壳虫乐队举办音乐会为战后社会重建筹集资金，还有乐施会（Oxfam）和CARE同本土组织如库尔纳港务局合作，支持重建被毁坏的物质经济。
1974年的饥荒一开始，战后涌现的各种国际志愿组织和群体就意识到，重建社会经济将需要长期的投资。于是每一个组织都从直接的救助和重建转移到社区和经济发展战略上来，整个过程既迅速又富有创造性。 越来越多的项目参与了再分配食物，尤其在食品短缺最严重的孟加拉北部，其他组织（如孟加拉国农村发展委员会［BRAC］）则为缺乏资源的人发展教育和家庭计划项目。随着时间流逝，这些组织和其他一些新的组织一起开始发展农村信贷项目（如格莱珉银行），发起用水户协会（如普罗什卡［PROSHIKA］），为妇女提供培训和增加收入的机会。
许多这样的活动都吸收了卡米拉农村发展协会（Comilla Academy for Rural Development）及其下属机构的经验，它是一项国家项目，是整合农村发展项目（IRDP）的一部分，这一项目的目标包括推动农业生产，以及通过发展农村信用社将资源扩展到小生产者手里。尽管大多数非政府组织对合作社的概念是个挑战，但大多数时候，工作还是靠以农村为基础组织团体来进行。某些人认为村民义务参与这些团体才能保证偿还贷款，而其他人则认为组织得比较松散的团体更适合在高度分散的农村社区分配资源。对一些非政府组织来说，组织团体有助于激励那些没什么集体交流经验的人来参加讨论和争论，这是项目公开倡导的一个目标，而不是有效的资源分配过程中无意产生的结果。
集中讨论和交换是发展中的非政府组织运动的特征，还有对于非政府组织该如何决定它们将要提供的活动和项目、非政府组织领导应扮演的角色等等的争论。例如，在关于组织农村妇女的讨论中会出现一个话题，也许是最尖锐的话题，就是如何在村落组织中培养多样性。以前人们把阶级不平等作为标准来判定团体成员资格，但是单独成立妇女团体还是男女混合的问题突出了社会性别也是一个社会范畴，这会让这个标准更加复杂。这些讨论揭示了农村不平等有多种表现形式，刺激了关于孟加拉社会关系形成过程中父权制的重要性的讨论，人们认识到深闺制度（purdah）并不那么死板，也可以灵活变通，这有助于挑战他们对恰当的社会性别行为的一般假定。整合农村发展项目（IRDP）发现，因为获得资源的能力不同导致精英控制了技术输入和信息，并且加强了精英的政治权威，在上述动态的背景下，非政府组织领导者试图通过协调团体内部的等级关系来改变现状。
这些讨论还发现了同官僚化和集权式决策相关的一些问题，这些问题引起人们质疑政府控制流向非政府组织项目的资源的行为——这会危及到非政府组织的自主性。这些争论对维持同政府行动者以及非政府组织参与者中新出现的骨干力量的对话很关键。但是，尽管这些讨论强调了政府行动的效果有限，强调了小型非政府组织活动的好处，但对政府的计划或政府以为自己具有的实现发展项目目标的能力则少有正面攻击。相反，重点放在了快速扩张的非政府组织部门——后来被描述为平静的革命——的特殊地位，以及将它们的活动与政府项目区别开的那些活动（而不是输入）上。同时被强调的，还有对妇女技能培训、信贷、觉悟启蒙运动和扫盲活动的关注越来越多。尽管扩大信贷和创建用水户团体是大型非政府组织的重要贡献之一，但效率和成本有效性问题还不是非政府组织的领导者们所讨论的中心。相反，讨论突出了与集中制定计划相关的一些问题，以及政府项目的有限范围，尤其是在农村地区。
简而言之，非政府组织活动的第二时期最明显的特征，就是非政府组织的领导者之间关于如何改进（主要是）农村居民的生活展开了重要的争论，还有就是区别开了社会觉悟启蒙运动和给更多人提供技能和资源这两种活动。讨论还强调了非政府组织项目与国家项目之间的互补关系，以及本国主导的项目与北方国家志愿者管理的项目之间的互补关系。这一时期还出现了对地方非政府组织提供的双边捐赠支持，尤其是来自名为“志同道合团体”（LMG，Like-Minded Group）的组织的支持，那是一个由挪威、瑞典、丹麦、荷兰和加拿大的代表组成的社团。 非政府组织资金来源的范围增加了它们的异质性：一些组织拒绝发起那些令自己对捐赠资助产生依赖的信贷和其他活动，而其他的则利用这些支持来实现扩张。一个非政府组织在方向、动员和组织风格方面的差异会在其内部产生派系分裂，最终导致分裂成两个独立的组织。这些差异产生了独特的外部负责模式，到80年代后期以前，这些模式主导着越来越多非政府组织的方向和讨论。
⒊非政府组织确立地位
我们大致可以把1980年代后期称作非政府组织发展的第三个时期，这一时期的背景是人们对政府推动社会发展的努力一直很失望，在多边和双边出资者群体的批评声中，私有化的主张越来越明显。保罗·福莱尔（Paulo Freire）对农村不平等的条件和决定因素有一种微妙的理解，非政府组织中的讨论中常常采用他的洞见。对某些非政府组织的组织者来说，这些讨论往往强调非政府组织为农村贫困人口提供资源和服务的效率和有效性，导致同政府的项目产生直接冲突。
其他非政府组织转向赋权问题，转向批判捐赠政策、结构调整、缺乏土地改革和乡村工业，认为这些方面不能满足越来越多的非农就业的需求。这就导致它们支持农民集体对抗农村精英和官僚统治的行动，并为其谋求合法性——这种立场最好的例子是尼杰拉·克利（Nijera Kori），该非政府组织拒绝为其成员提供技术输入或培训。这些讨论把资源分配工作同扫盲和觉悟启蒙运动割裂开来，同时在非政府组织界内部出现了分歧，有人呼吁兼容两者，有人则支持赋权。
在这一讨论的最初几年内，多边机构和一些双边机构把非政府组织看作是国家发展政策的目标和计划的障碍。但是，多边捐赠者的异质性促成了他们与非政府组织之间的合作。例如，北方非政府组织（如CUSO）同双边捐赠者（如CIDA，加拿大国际发展署）合作，支持普罗什卡的扩大，后者是一个致力于通过共同享用水权来提高农业生产力的孟加拉非政府组织；瑞典国际发展署（SIDA）和荷兰乐施会（NOVIB）为孟加拉国农村发展委员会的项目出力；福特基金和国际农业发展基金会（IFAD）推动格莱珉银行扩张。这些非政府组织在寻找资金的时候都有自己的考虑，接受来自一些人的捐赠，同时拒绝其他人的捐赠，这些决定通常反映出一些流行的假设，即捐赠国对社会福利、谈判与控制的形式的看法会影响到不同的双边机构。这种氛围导致非政府组织之间、非政府组织与国家机构之间、非政府组织与多边捐赠者之间以及双边援助共同体内部产生对立的关系，同样表现了在从国家发展计划到推动市场改革和直接支持私人部门这一转变过程中所伴随的张力。
在对发展项目做重新思考的初期，北欧机构赞成对混合经济进行正式支持可以部分解释对非政府组织活动和政府项目的这种双边捐赠支持，这些机构把国家和私营机构的项目看作是相互补充而不是对立的。在瑞典国际发展署（SIDA）和挪威发展合作署（NORAD）的支持下，非政府组织项目可以与政府项目的投资相辅相成，来提高家庭收入，减少贫困。与此类似，荷兰也是既支持国家，也支持与政府项目相竞争的非政府组织。换句话说，对私营部门的支持同国家组织的发展计划一起得到推动，而不是与后者对立或损害其发展。但是，形势很快就变得更加青睐市场自由化，在这一转变下，非政府组织就被人们看作是减少发展中国家结构调整成本的一股力量。
因为这些变化是发生在全球经济中，所以各个非政府组织要从不同的角度来面对。一些组织保持自主性，而其他的则慢慢偏离了批评者的角色，开始同国际捐助机构更紧密地合作。同非政府组织合作对多边捐助者尤其具有吸引力，不仅是因为他们明白地方组织在直接与边远地区的穷人一起工作方面极有优势，更是因为这种合作与新自由主义框架很合拍，这一框架的支柱政策就是节制国家的开销，把国家对社会政策的投资压到最低水平。正如伊达（Eade 2000：10）所指出的，他们认为非政府组织能够推动这些变化，可以“参与到社会安全网工程和社会投资基金中，这些据说都能够减轻结构调整的直接后果”。但正如皮尔斯（Pearce 2000）所言，他们这样做也牺牲了他们在自己社会中的一些合法性。
在孟加拉的非政府组织领域内，资金支持来源广泛，组织规模迅速扩张，这两点为公众讨论非政府组织在影响发展方面的作用提供了良好的环境。非政府组织员工的阶级构成促进了这些讨论。那些属于都市小知识精英阶层的人，包括政策制定者、学者、国际援助共同体的成员等就经常进行这类讨论，在传统的下午茶时间，或者公共集会中，参与讨论的人经常来自不同的制度背景，他们关注的是孟加拉经济的复杂性和困境、对救济依赖的多种看法、或者非政府组织在经济变迁和社会公正中发挥替代性力量的作用。例如，孟加拉国农村发展委员会所做的一项研究（1980）激起了关于农村不平等的讨论，讨论关注的是土地所有权，强调社会性别和其他社会等级制度在解释农业增长受限方面的作用。对农村结构的这种更复杂的理解最终将对一些计划起重要作用，即要重新思考农村发展计划，设定非政府组织活动的道路。
非政府组织员工中最初开始的是概念上的争论，话题围绕着减少贫困和增加就业，这些讨论试图将这些解释放到它们各自的项目中去理解。这些理解显示了提高生产力的可能性，不仅针对男性农业工作者还有妇女，后者开始被人们看作是田地外和非田间活动的生产者。 扭转家庭的概念，把妇女看作是生产者，这带来了非政府组织妇女项目的创新，使之不仅仅是在被设想为不变的家庭中再生产她们现存的角色。现在她们不仅仅是在被丈夫抛弃的情况下，更是在创造了家庭收入的主要来源以及进城独立工作的情况下，都被看作是家庭的主事者。
因此1980年代中期的特征是非政府组织越来越意识到性别在加强社会不平等模式中的核心地位。为解决这一问题，人们创设了新的以妇女为中心的项目（Saptogram、反针对妇女暴力计划［Naripokho］、Bhaste Shekha都是很好的例子），更为关注鼓励妇女参与到现有的项目中去。这些计划改变了妇女项目的重心（以及随之而来的资金），使之从家庭计划和人口控制转移到包括增加收入、技能培训以及参与用水户团体和小额贷款计划等上来。争论和随后的项目计划让人们重新思考社会性别关系和生产与消费的社会组织的改变。
这一时期还对从上到下的发展战略、选举关系、以国家为中心的官僚统治逻辑等挑战性的话题展开了争论，这些现象为非政府组织实现全国性的联合提供了舞台。因此，人们成立了孟加拉发展机构联合会（ADAB），为非政府组织领域内部的交流提供一个稳定的平台。尽管孟加拉发展机构联合会在历史上不乏内部冲突，但这个时期却为检验跨国联盟提供了机会。正如我下面要讨论到的，非政府组织运动内部的争论及其领导层采取的相互对立的立场导致了意见分歧，即孟加拉非政府组织应该采取什么策略和角色，应该同政府和政党有什么样的合作，这直接制约着它们与政府和政党的关系。

⒋非政府组织作为合作者：战略联盟还是指派关系？
到1980年代后期，随着捐赠者将重点转移到信贷、发展小企业和企业家精神上，合作社这种组织方式完全被淘汰了。那时占主导的私有化话语认为政府项目和整合农村发展项目（IRDP）中的合作社模式冗员过多、管理人员超编、效率低、而且无法发动广泛的农村居民。尽管非政府组织曾经被看作是对国家发展项目的威胁，但是到1980年代后期它们的地位已经有所上升，成为将资源送到分散的、无权的和贫困的农村人口手中的一个行之有效的渠道。正如我下面要提出的，私有化背后的假定已经被纳入到非政府组织与捐赠群体之间的关系中了，这一过程可谓轻而易举，但并非直截了当，孟加拉非政府组织从此走向发展的第四个时期。
1990年代初期，人们拥护个人主义，明显远离了先前的福利主义动机，福利主义动机的前提是国家对经济增长和再分配负责。我将通过考察项目以及非政府组织参与者跟员工之间的关系来研究这一最后时期，这些因素突显了走向私有化合法化过程中的政治气候，我将指出，这一动向让我们注意到在公民社会——大众/民主代表和表达的舞台——中出现的矛盾关系。
这个时期有四个具体变化，有助于将私营部门的计划纳入到发展计划中：
l 捐赠国家中出现了新自由主义政策框架；
l 社会主义方案失败以及在东欧出现了市场经济；
l 认识到结构调整的成本以及在南方世界⑼的社会构成中需要存在与经济改革相对立的力量；
l 对国家政府给经济重组所施加的官僚限制越来越不满。

在孟加拉，没有发达的私营部门，而且捐赠者与非政府组织之间先前有过合作的历史，这就为非政府组织提供了一个有利的位置，来帮助捐赠者将资源投到国家计划和国家指导的发展计划以外的地方。非政府组织有效率、接近农村生产者而且了解他们，这个基础在很大程度上为合作提供了保证，但真正为它们积累政治资本的是艾尔沙德将军的军事集团（1981-1990）合法性的降低。在以城市为基础的非政府组织领导人和其选民的支持下，艾尔沙德集团被推翻，第一个民主选举的政府在卡利达·齐亚的领导下上台了。
认识到非政府组织是一种可以替代政府向农村社区分配资源的制度，还有导致艾尔沙德倒台的事件中的民主潮流，这些都同1990年代初期开始在关于国际援助话语中所流行起来的关于大众参与、赋权和自立的说法相关（Blair 1994，1996；USAID 1991；世界银行 1994，1996）。每一个术语都与公民社会概念所呈现出来的魅力有着重要关联。正如伊达（2000：11）所言：“社区自我供应和自我调节这些新浪漫主义的概念蓬勃发展，与国家侵犯性和标准化的做法正好相反”。
非政府组织所受到的捐赠支持数量大增，信贷可以更深入地进入到农村地区，在基础设施投资上对国家银行的依赖也降低了。扫盲计划和孟加拉国农村发展委员会的学校减少了对公共、国家资助的教育的依赖，农村居民成功地被动员起来，参与到道路维护计划、寻求政治帮助和投票中（Hasan 1996；Hashemi 1996）。作为提供服务的模式，非政府组织被证明在降低对政府在就业上的需求、增加人力资源能力方面是有效的。非政府组织在使用多边援助方面也被认为比政府更有效。
或许不无讽刺意味的是，尽管人们认为经济援助——以及一般意义上的援助依赖——在非政府组织对双边援助的批判中是很关键的一环，但非政府组织部门对官方捐赠者提供的基金却很少表示反对。许多非政府组织领导者所面临的悖论是他们反对捐赠者的控制，但他们的项目又依赖外部捐赠者的资金。这种依赖性持续挑战着非政府组织的自主性。有趣的是，随着非政府组织领导对机构自主的意义选择了更温和的看法，并以强调公民社会和民主治理的方式重新构架了他们同捐赠机构及其他相关行动者的关系，“小的是美好的”和“走自己的路吧”两种视角就变得不那么突出了。
到1997年，在孟加拉非政府组织事务局注册的848个非政府组织都有资格接受国外基金。非政府组织的数量反映了在过去10-15年中，资助非政府组织部门的基金有了显著的增长，总援助拨款增长率从1988-1989年的大约6%上升到1992-1996年间的平均17%（Sobhan 1997：4）。2001-2002年的预算估计，非政府组织和国际非政府组织每年对孟加拉的援助达到9千万美金（得自与一个预算官员的私人交流）。正如索布汗（1997：4-5）指出，非政府组织“成为想支持孟加拉社会发展工作的政府机构的主要伙伴……[涵盖了将近] 60，000个村子中的大约78%，并且……高达2千5百万人”。与这些非政府组织共同努力的还有1万2千家在妇女儿童事务与社会福利部按照《1960社团注册法案》登记的其他机构。后一群体代表的是地区性小组织，尽管同政府部门合作但没有受到国外资助（Kuhn 1999）。
我们能从非政府组织和政府捐赠机构之间急剧增长的合作关系中得出的结论是，前者不再被看作是发展项目的威胁，而是有助于政府实现远大目标的一个关键角色。还有一点也很明显，即这些新的合作关系既不简单也不是单维的——换句话说，非政府组织并不仅仅是传递各个捐赠者的意图。进一步说，非政府组织所服务的人群以及他们同地方社区的关系也是复杂而多维的，因为项目成员也在利用非政府组织活动的目标，并根据他们自己的利益重新组合。简而言之，非政府组织项目的介入可以被它们自己的“客户”所欢迎、容纳、挑战或者颠覆。再分配过程中自愿的和组织化的形式随机结合成一个动态的空间，为孟加拉与当代非政府组织的重要结合提供了背景环境。

三、制度性挑战和随之而来的可能性
虽然在孟加拉参与非政府组织活动的人数出现了急剧增长，这个领域也因为其覆盖范围广而受到好评，但非政府组织的成员仍然占不到总人口的20%，覆盖范围也不是广泛分布在没有资产和最贫穷的人群中。许多非政府组织项目有具体的目标群体以及参与者的支持不稳定可以解释这种有限的覆盖范围，参与者们发现并不能总是依赖非政府组织，把它作为稳定的信贷或培训来源。
尽管索布汗（1997）称赞非政府组织部门所覆盖的地理范围，但森（1995）和哈什米（1996）认为这种覆盖范围可能实际上反映了成员的分散，这是同组织需求和资助机构的利益一致的——例如所支持的活动要易于产生可见的成果，这有助于合法化非政府组织对减少贫困和经济增长的贡献。例如，贷款更可能给妇女，她们较少流动性，更可控，更愿意加入她们村子里的亲属组成的群体（也更可能被接受）。 这种“泡沫”低估了社区中等级依然具有重要性，泡沫的根源在于非政府组织只能冒有限的金融风险。这就鼓励了要针对具体的顾客的做法，并要求接受者分担自身的风险，这一点可以通过要求定期参加会议、信贷保险和每周提供回报得到保证。虽然这些做法可能取得很高的贷款还款率，但是也将还款计划变得僵硬和单一，无视实际需要，因此限制了借款者可以组织的创收项目的范围。
通过非政府组织项目提供的信贷并不稳定，这一点可以由非正式信贷对边缘家庭一直非常重要看出来（Sen 1995）。当村民以能最大化投资回报率的方式来选择和组合项目参与时，非政府组织项目只是可以用来获得信贷或培训的选择之一。 对其他人来说，参与信贷项目会产生新的依赖关系，而不是多了一个独立和自主的机会（Goetz & Gupta 1996；Fuglesang & Chandler 1993）。对某些农村居民来说，有更多的资源并能够从中挑选也许确实反映出做选择的机会和权力增加了，但只有在非政府组织能共享他们的收益的时候，这些机会才会出现。
尽管人们在告贷无门的情况下为了缓解短期成本可以向非政府组织贷款，被排除在信贷和劳动力市场之外的妇女也可以向非政府组织贷款，但其实非政府组织很少明言的是，信贷和劳动力市场中是有性别歧视的。结果是以性别平等的名义号召接受妇女，证据却表明，让妇女参与到不平等的信贷和劳动力市场来对改善她们经济自主的长期前景作用不大（Hamid 1995；Feldman 1998）。此外，通过提供技能和资源，使得妇女能够参与到劳动力市场中，非政府组织同时是在帮助全球化生产培训女工，让她们融入到世界经济中（Feldman 992）。
除了鼓励各种经济依赖的模式，忽视市场中的结构不平等等问题，一些人认为非政府组织促成了新形式的性别不平等，而且这种形式的性别不平等比国家推行的项目所带来的更麻烦。例如，当参与者被要求喝管井水或开水，种植一年生蔬菜，或者承诺要小家庭的时候，这些规范关系介入到了家庭私人空间里，这显然同那些被批评为国家干预的情形非常类似。而且，这种对个人决策的控制代表了整个部门内部关系的特点，从程度上看，它可能是帮助扩大而不是瓦解了父权统治的关系。更让人担心的是，这些与新的控制关系有关的项目计划忽视了女性对社会再生产和生存的责任，而且抑制了非政府组织成员集体行动的其他可能的形式。因此矛盾的是，非政府组织的目标本来是为当地的个人与集体行为提供其他的选择，现在却助长了当地的殖民化。
从非政府组织的角度看，它们操心的并不是保证哪位客户获得资源。相反，到1990年代，捐赠支持的竞争越来越激烈，经济依赖性随着援助规模的扩大也增加了，日常责任开始增多（办公室维护、大批员工的薪水以及运输／车辆占据了很大一部分营运成本），在这种背景下，非政府组织操心的事从承诺为穷人工作，变成了找到能保证产出可衡量的积极成果的参与者。在这些情况下，维持项目成果的压力要求减少不确定性，要达成这个目的往往需要支持那些主动提出要求和较少风险的人——简而言之，那些不太可能是这个国家最贫穷阶层的人。 但对于非政府组织来说，不能为某个成员提供稳定的信贷并不一定会破坏其经济的或制度的安全，因为它的重点更多地放在维持具体的项目上，而不是从具体参与者那里获得支持。
尽管做出了这些选择，非政府组织还是经常受到好评，他们提供的资源和服务改变了贫穷的项目参与者的生活。这种转变的象征就是人们经常在妇女得到信贷和她们做决策、参与市场的机会大为增加之间建立联系，在儿童教育提高和健康改善以及生育减少之间建立联系。对非政府组织和参与者的利益的这些解释突出了同时发生而且经常是冲突的项目关系：女性可能在家里会有更大决策权威、更多参与市场的机会以及减少生育可能，但同时变得更加依赖与其社区以及非政府组织项目之间的复杂关系。重要的是我们得知道，这些矛盾关系挑战了非政府组织和政府活动之间原初假定的界线，这一区分实际上掩盖了而不是揭示了非政府组织的组织者们和其成员之间复杂的互动。
而且，使用自愿捐助主义、自立以及私人、个体主动和选择等修辞是遮蔽而非挑战了公民社会和精英（如果不是国家）利益之间的关系。非政府组织就像私营部门里那些那些自由的公司一样，当它们发现成员的支持有限，或者不能满足当初同捐赠者商量好的目标时，非政府组织就可能会从社区里撤出资源。这意味着尽管非政府组织项目可以替代或补充人们对于国家资源的需求，却很少有手段让非政府组织的参与者们确保长期参与项目，也不能让非政府组织为他们所提供的各种项目负责，或者是为它们在成员以及成员和项目员工之间形成的关系负责。
了解了这些矛盾的关系，我们也就不难理解这些通过制度性权威建立起来的常规实践是如何深藏在规范性行为中，甚至是非政府组织的背景中的。例如，这意味着尽管非政府组织明白身闺制度或者女性隔离是如何限制了女性接触学习、保健和劳动力市场，但它们很少关注这些制度性实践是如何被性别化的。换句话说，尽管人们可以争论家庭中的父权权威关系是否限制了妇女进入劳动力市场的机会，但同样可以争论的还有一点，即非政府组织活动根据妇女被规定的地位来确定目标，这既可能挑战也可能会加强父权统治的具体表现。
也许具有讽刺意味的是，尽管非政府组织努力满足捐赠者的利益，它们依然经常被指责没有“在接触贫困人口、成本有效性、可持续性、大众参与（包括性别）、灵活性与创新性等方面像人们以为的那样有效地工作”，并且技术不完善、缺乏可靠性和以政治的方式行动（Edwards & Hulme 1996：5）。这“削弱了亲非政府组织的社会发展支持者（捐赠群体内部）”和参与者的积极性（Pearce 2000：21）。
政府也对非政府组织的表现不满意。在南非，正如伯恩斯坦（Pieterse 1997：157）指出的，尽管承认非政府组织在结束种族隔离中的作用，非洲国大党（ANC）现在对下列方面仍持保留意见：
非政府组织是否有足够的适应能力以保持相关的……[一种不确定性围绕在他们的]能力和意愿［周围］……来转变自身，摆脱对立的模式、以更职业（通常被定义为更像商业那样）的方式运营、驱除他们的意识形态（社会主义）幽灵、调整传送服务的方式。
也就是说，非政府组织会从社会转型运动中的一份子转而为政府传送物品和服务吗？

四、非政府组织代表它们的客户吗？
非政府组织代表了从国家支持的再分配计划或社会福利到个体创收活动和自立的转变，代表着缓解贫困的方法从推动就业到创收。这一转变与新自由主义的计划非常一致，新自由主义的计划将维持社会的责任完全交到个体生产者的手上。正如妇女被纳入非政府组织计划这一过程所表明的，对那些以前被看作是对家庭收入或总生产力没有贡献的妇女而言，创收项目为她们提供了信贷和技能培训项目。因此妇女通过专门为她们设计的项目，直接被纳入发展计划之中。最初，项目只试图为妇女提供“零花钱”，她们的收入被看作是家庭再生产的补充而不是可靠来源。这种观点在孟加拉曾经相当符合实际情况，那里的妇女很大程度上与劳动力市场绝缘，很早就结婚，通常也没有可以拿得出手的技能。
尽管当代非政府组织项目认识到，只有妇女作主的家庭才会需要生存工资这一假定是荒谬的，也承认维持家庭不能只依赖一份工资，但它们还要分析创收这一说法的后果。这样做将会暴露两个重要问题。首先，尽管创收这一概念已经拓宽，而且对妇女在增加持久收入的能力和需求方面给予了更多的注意，但是在非政府组织部门内部，对劳动力市场上的性别不平等现象所做的讨论仍然很少。与此相关的是，考虑到许多妇女因为不能应付越来越高的嫁妆成本被谋杀或致残——无论是被她们自己的家庭还是她们的丈夫，非政府组织终究要对嫁妆的作用表明自己的立场。非政府组织信贷以及越来越货币化的农村经济在提高嫁妆数额方面都起到了推波助澜的作用。因此，非政府组织也助长了性别/婚姻关系的脆弱性，然而与此同时，它们还要在反对维持这些关系的社会做法方面采取一种共同的立场。
第二，保留同创造就业相区别的创收活动概念还支持了一个观点，即创造工作是个体的责任而不是私人机构或公共机构的社会义务。这种观点是新自由主义计划的支柱，在这一框架下，个体企业家的活动是农村和都市发展的基础。从1980年代初期开始，发展小型企业就被半国营机构和双边机构鼓吹为解决贫困的万能药。即使作为国家发展的一个主要特征，它也代表了从创造就业走出的巨大一步，创造就业的策略认为扩大生产能力的责任应由私有公司和政府负担。所以不必惊讶，格莱珉银行的一位评论家认为“这一模式发动了一场运动，它颠覆了发展计划，搁置了反贫困项目，最终将福利私营化了——没有鞋子的妇女通过自力更生拯救了自己”（Neff in Silliman 1999：23）。正如西里曼（Silliman 1999：23）指出的，“私营化的转变紧跟着格莱珉银行的宣言而来，银行将同政府一起，用一个为穷人服务的、可以自支成本的体系替代国有化的保健体系”。
与此类似，由孟加拉国农村发展委员会提供的学校数量激增，也模糊了非政府组织与公共部门之间的界线，以至于评论者认为教育型的非政府组织“作为有明显结构的组织……一般都被容忍成为政体的一部分，并且能够确保它们的利益在决策过程中得到体现”（Gordenker & Weiss 1996：38）。这里，自支成本和补贴的说法不管是同为穷人提供的银行、还是同健康保健或教育有关，都表明了非政府组织把私有化和个体主义的修辞作为其运行的基石。

五、非政府组织的领导地位：制度化和代表性
最后，确定非政府组织的领导者以及他们在政治决策制定过程中的位置是很有用的，藉此可以理解他们作为公民社会代表的作用。首先，与在整合农村发展项目（IRDP）或者健康、家庭计划或农业部门中工作的政府官员不同（他们大部分都是城市中产阶级出身），第一代非政府组织的组织者主要来自教育良好的城市精英家庭。这些领导者，尤其是那些在国际上得到认可的大型非政府组织的创立者的生平都有些共同的特征，包括进行过研究生学习和曾在国外就业，还有当公务员、在驻外事务处以及国际捐赠者圈子里工作的亲属。这一统计材料显示，非政府组织的领导者身处国际网络背景下，无论技能、资源和经验都堪与他们的许多捐助者以及政府部门中的高官相媲美。
对于这群骨干中的一些人来说，非政府组织在独立之后立即发展起来，也是民族主义激情的一部分，它致力于重建毁灭性的解放斗争后的物质基础设施和社会基础设施。当时工业精英或者企业家阶级还没有确立，支持他们出现的基础设施的能力也还很有限，所以非政府组织领导者的群体发展成为私营部门的重要替代者。
随着非政府组织自80年代中期以来的成长，下一代的职员都出身于中产和中产偏低阶级，通常是第一代大学毕业生。这群骨干通常都有实现社会再分配的决心，他们的领导者也有这个特点，但在这个部门就业同时也意味着向上流动的机会。与先行者们不同，这群骨干毕业的时候已经不可能再进入精英的公务员行列了，大多数人不能依赖家庭支持以弥补低工资，也不能很容易地发展国际网络和交流。相反，他们在这一部门就业部分是因为政府就业机会降低，以及私营部门增长缓慢和有限。这是为满足就业的需要，尤其那些年轻的、有野心的职员，他们把非政府组织部门里的工作看作是进入更令人向往的国际舞台的一个途径，罗福利多（Lofredo 2000：64-67）的反思令人伤心却很贴切：这到底是“童话”——对“可持续性自我发展”的说法，还是一条“在90年代致富”的途径。这个刻薄的观点得到哈洛维（Holloway）的支持，他说“非政府组织是拿高薪的吹牛大王……[工作在]有空调的办公室里，南方的街头巷尾都知道这一点”（Pearce 2000：21）。
阿贝德（Abed）比较赞成另一种观点，他是一位非政府组织的领导者，他承认在孟加拉的经济环境下，在非政府组织就业确实是一个难得的机会。但是，他也承认还需要培训，因为与其他环境不同，非政府组织还没有一个高技能的人才库可以利用。因此正如克拉克（Clark 1991：83）在他对孟加拉国农村发展委员会领袖的战略反思中说到：“阿贝德做出了富有想象力的决定，自己培养具有最高水准的管理层……挑出最有希望的……广受尊重的管理队伍。”阿贝德对员工的待遇很好，得到了他们的尊重，如果他们离开去建立自己的非政府组织，他们可以确信自己对非政府组织的运作有充足的了解。
阿贝德作为一位非政府组织的梦想家非常有创新性，有能力也有兴趣将孟加拉国农村发展委员会内的权威去中心化，孟加拉国农村发展委员会为制度化过程提供了一个富有启发性的例子——员工的职业化，越来越依赖机构的等级体系，劳动分工和专业化维持着娴熟的技术基础，能够满足客户和捐赠者的需求。尽管大多数其他非政府组织的领导人并没有他作为一个机构的主要建设者的声望、技能或成就，然而每个人都以不同的方式为创造劳动力市场，为满足那些聪明和有活力的年轻人的就业做出了贡献。
因为有经济能力、家庭地位，同政府和由学者、捐赠者和同事组成的国际圈子保持着紧密的联系，所以那些富有想象力的领袖可以冒险，但非政府组织的员工就不能利用这些资源了。他们对经济安全的要求往往使他们不愿挑战非政府组织领导人或捐赠者的利益，尤其当捐赠者不但为项目投资，还资助组织日常的开销，甚至包括他们的工资的时候。不幸的是，员工经常同非政府组织的成员有最密切的联系，更可能知道他们的需求和利益，经常通过地方上的接触代表了组织的合法性，因此占据着在制度内为他们说话的最佳位置。捐赠者和非政府组织之间的这种依赖关系助长了官僚化的过程，这一过程将要求政治和社会变迁的NGO运动转变为NGO组织，为越来越多的没有充分就业或失业的毕业生提供就业机会。
这一官僚化过程并不一定跟捐赠者为无权的人分配资源这一目标相冲突。实际上，它往往提高了捐赠者所要求的可靠性：有足够专业的技能管理大笔资金，提供详细的开销记录，有发展、组织和实施项目的制度性能力，管理和培训员工，实施或组织评估。今天，坐落在达卡的中央办公室里的孟加拉国农村发展委员会和格莱珉银行都有技能娴熟的专业员工队伍，两个组织都可以为客人提供培训设备、旅馆住宿和餐馆。许多员工都有博士学位，领导着有研究和评估能力的庞大部门，鼓励其员工寻找和获得学术训练与职业培训。这样的实力，在非政府组织运动的最初几年根本没有，也许根本不可想象。那会儿没有电脑，打字机也很少，员工的英语和写作能力都有限，对长期计划、项目写作和评估的经验也很有限，此外，获得国外学术培训极其困难。这些制度上的变化反映了非政府组织可喜的成就。
在这种背景下，非政府组织还完成了重要的社会改革。例如，妇女现在可以获得信贷和培训的机会了，如果没有非政府组织部门的努力争取，这种结果的可能性就没有这么大。妇女还有了同他人一起开会的经验，能够保证农田外的或非农业的就业，一些出行的方式在今天也比过去更能被接受。尽管非政府组织并不是这些改变的唯一作用者，但对于她们是一个很重要的力量，是她们的代言人。
但是，这些成就使非政府组织和公民社会之间相辅相成的假定变得复杂了。实际上，维持制度和员工就业的责任在许多重要的方面影响了非政府组织-参与者关系的形成。首先，非政府组织想要建设作为服务提供者的长期能力，经常在那些享用其服务的人中间建立起依赖关系。因此它们不是批评发展项目，或者努力改变那些使人们需要它们的服务的情形，例如动员公民直接讨回权利，与此相反，非政府组织员工用兼顾双方利益的方式协调客户和捐赠者的需求。在这一过程中，客户的需求和主张经常被“代表他们”的、强硬的非政府组织偷换，这一“代表”关系会危及非政府组织成员的以及该领域中其他人的利益，尽管一些非政府组织的目的就是要代表他们。其结果是创建一套平行的制度来“为”被无权的人说话，而不是提供一个平台，让多种声音都可以发言，让贫困的客户也有权为自己说话。
尽管上述例子强调了非政府组织如何官僚化并呈现出正式组织的特点，但制度化的过程还包括非政府组织如何同其他机构交往，这些联系方式可能会危及他们最初的目标。例如，许多孟加拉的非政府组织领导者同政府项目和部委紧密合作，或者与某个政党联盟。一些人认为这种运动不应被看作是“出卖”，而是“为非政府组织的项目发展寻求一个更有效的平台”（Clark 1991：120）。正如关于社会改革的文献资料所表明的，这种解释无疑有些道理。但我们还需要考察这些合作和迁就是如何改变了非政府组织作为公民社会成员的意义和后果。
正如一些人所建议的，可以这么说，公民社会是一个争论的舞台，国家负责其稳定，在这舞台上不同的声音可以构成一个地方空间，国家这空间里有权威，但更可以试着补救自身的不足。如果是这样，那么迁就就会使得要求负责任和发出声音的斗争很困难。假如这种说法符合实情，那么就需要质疑公民社会和非政府组织之间的平行关系。例如，对公民社会的字面解释告诉我们，非政府组织指的是“一个非国家的领域，主要是由私有企业和父权统治的家庭占主导”（Held 1984：235）。这种负面的解释与另一个对立，即公民社会指独立于国家霸权外的社会实践，“个体权利、自由和自愿组织从历史上演化而来的领域”，它可能会与国家机构对立，但在民主环境下会得到公共机构（指国家）的保障（Giner 1995）。这就预测到了结论，即当非政府组织领导者成为国家官僚机构中的一员时，他们就不再代表对立的声音了，而这种声音是实现民主权利所必需的独立空间。
那么，公民社会的概念是如何塑造了我们对这些新出现的关系的理解呢？在我们进入21世纪的时候，这种理解在构成国家部门、捐赠者资助和非政府组织实践的过程中又发挥着什么作用呢？在下文中，我将以孟加拉当代的一些变化为背景来讨论这些问题。

六、公民社会的拥抱
作为强调民主化过程，突出发展话语中个体的公民和政治权利重要性的方式，“公民社会”一词被广泛使用（UNRISD 1997：1）。由军队、司法、行政和生产机构形成的国家权力与非国家、市场调节、私人控制和自愿组织的公民社会被区分来开，后者又同消灭或反抗极权、自上而下的现代化相关，或者与在军政统治下申明民主的可能性相关。但随着福利计划的推行和新的管制关系重新定义了私人生活，重组了国家-公民社会关系，这一区分模糊化了。如果国家部门和公民社会组织之间联合起来，有同一套目标和宗旨，或者如果后者支持某个精英集团在生产霸权统治中的利益的话，这一区分也会变得模糊。当非政府组织责任机制是想代表其支持者的各种不同利益并且限制那些致力于政治变化的努力时，这种区分也会遭到模糊。如果我们正确认识到在合作、迁就和争论中左右摇摆的这些动态关系，我们就能看到国家-公民社会关系的复杂性，看到当下发展项目的社会重组中所包含的多样的而且可能是冲突的利益。
与曾经是私人领域的公民社会相对应的，是一张商品化了的关系与动力之网，它在国家利益和官僚的交易中随处可见。这些关系会产生“不是对国家权力的限制而是（限制）其发挥商品和服务提供者的作用，结果是有利于它扮演公民社会的权威保护人的角色”（Keane 1988：11）。这种理解类似于结构主义的解释，即公民社会最好被看作是一个协调经济与国家的领域，一个能够通过例如对政治决策去中心化的方式来扩大国家作用的场所。在这个意义上，公民社会“恰恰与国家对立，但只是部分地独立于国家”（Taylor 1990：95）。
在关于发展计划的讨论中，公民社会的定义也很不一致。布莱尔（Blair 1996）和其他人（世界银行 1994，1996；Hadenius & Uggla 1996）试图解释当代的依赖关系，根据他们的看法，公民社会包括所有不属于国家的机构，从商会到自愿组织和宗教团体。最明显被漏掉的是非正式群体，如社会运动和其他动员人们支持某个制度改革的努力。这一区分使得多边捐赠者打着公民社会的旗号，支持的只是那些扩展商品交换和扩大私营部门与个人方案的制度，把它们当作帮助发展的可靠渠道。这种功利主义的盗用把非政府组织重新定义为跟在国家组织后面的孩子，与之形成鲜明对比的另一观点认为，公民社会是获得政治参与的一个过程，它希望非政府组织在援助和发展关系中能发挥解放的作用。
与此对应，在后苏联的文献中，公民社会观的重点是强调建设“来自下层不受国家监护的独立的社会生活”，前提是有“自治团体的网络，独立于国家……对公共政策有（独立的）影响”（Tylor 1990：95-96）。后一种观点支持这样的假定：相信非政府组织独立于国家之外，对公共政策有独立的影响。即使未曾付诸实施，这一假定也型塑着孟加拉非政府组织的关系。构成这一部门的组织网络不管是来自于左翼政治运动，如在巴勒斯坦的情形，还是自治组织，如在独立后的孟加拉，都被认为是无权者表达利益的唯一持久的公共论坛。公民社会组织（CSO）的这种鲜明立场为他们采取的独立于国家的定位提供了意识形态动力，而且也许具有讽刺意味的是，为跨国机构提供了一个新的话语框架，使其介入到国家政策的形成过程中。
那么精英们和发展的实践者们在创造“公民社会”一词，并用它来构建和整合政治实践的新关系中扮演什么角色呢？人们在关于巴勒斯坦的讨论中认为，左翼因为在政治上处于边缘，引入了这一术语（Hammami 1995），它有助于把原先要求社会转型的大众运动制度化为非政府组织机构。在孟加拉，本土非政府组织的发展并不是从一个成型的（即使还不完全成熟的）社会运动转变成为支持各种活动和改善农村居民资源状况的组织。相反，他们的成长可以追溯到建设独立孟加拉的运动和集中关注自决和自立的民族主义激情。非政府组织的崛起可以同他们的组织者与国际援助机构之间的交换联系起来，这里边有福特基金、同心国（LMG），还有众多的官方捐赠者。
北方非政府组织远在直接受到多边和双边资助的支持之前，就在孟加拉建立了很好的关系，但它们既没有为制度改革出力，也没有把自身看作是改变国家行为的力量；它们不认为自己在为客户/参与者说话。确实，关于它们在社会变迁和跟国家或本地计划的各种关系中的角色有大量的讨论。但它们的主要兴趣是补充国家的计划，推进面向农村居民（尤其是妇女）的服务和培训。它们关注减少妇女的生育率，增加她们的收入和接触信贷和扫盲培训的机会，它们并不是要改变产生性别不平等的条件。相反，对短期、实际目标的关注有助于减轻性别不平等的代价。
与此类似，也许可以说为农村居民提供资源将有利于民主的表达，使其在接触另外的机构时有更平等的机会。然而以格莱珉银行为例，它的组织结构和规章制度决定了接触资源的机会，但它们并不是由项目参与者制定的，而是来自于员工富有创意的领导。为了扩展它提供的培训，它制度化了一个很大的物质基础设施——“培训和发展中心”——来支持为参与者、员工和其他人提供的长期和短期项目，这些项目经常要收费。这些中心可能为员工提供了应得的东西，使他们暂时不用操心资源分发和大众动员这些日常事务，但也使得他们离开工作岗位，这个结果同项目发展是相矛盾的。
这些投资以及其中蕴含着的项目领导者与成员之间的关系，使得非政府组织变得不再是穷人的代表，而是倾向于主张取消直接参与的可能性。例如，信贷和培训计划导致官僚化的组织，它们可以让成员在日常决策中能发表一些意见，但完全控制了提供资源的过程和结果。类似的，尽管推动建设独立的培训中心可以建设室内容客能力并以此获利，但是也把非政府组织领导者进一步同更广泛的社区隔离开来。这些变化表明从以社区为基础的政治动员到职业化之间的转变。建立和维持这样的中心表明非政府组织部门在规模和能力上的增长，也表明为了维持现在的运转需要增加多少投资。因此这一部门导致了制度资源的私有化，愈加替代而不是补充了国家制度资源。官僚和职业扩张中的这些变化表明，非政府组织部门对 “公民社会”一词的应用既广泛又矛盾。
决策去中心化，发展个人自立的项目，扩大农村资源来源的努力，非政府组织对这些事情的关注同政府中进步分子所做的努力并没有很大不同，后者也在努力改进社会生计，推动民主的环境。因此尽管他们批评国家领导的发展项目和国际货币基金组织、世界银行领导的发展实践，但非政府组织计划并不必然挑战国家项目后面关于现代化或发展的假设。相反，人们可以说非政府组织拥护它们，而且实际上提供了一种组织基础，来“弥补基于市场的不平等”（Keane 1988：7）。此外，尽管一些非政府组织领导者依然对把提供资源作为主要目标这一做法保持异议，他们更愿意在边缘的生产者中改善政治环境（Hasan 1996），但不能实现这些目标使得一些人重新把重点放到了提高乡村生活水平或者提供小学教育上。于是非政府组织又以另外一种方式利用公民社会话语，把它作为一个舞台来提供一种民主的替代方案，但总的说来它们都没能将其努力与政治和经济转型或大众动员联系起来。实际上，这种利用把争论从社会动员转移到了赋权上，后者强调个体的而不是集体的变迁机制。
尽管这一解释表明非政府组织同私有企业部门共享某种意识形态框架，我们还是要承认非政府组织的理想和兴趣同新兴的工业精英截然不同。然而还有一点也很重要，即非政府组织领导者同政府和工业领域的人有同样的亲属网络和阶级地位，尤其是在目前这个时期，这使得他们能够直接接触到政治权力，甚至可以游说一些适度的改革，但这并没有反映其成员的利益和需求。这里，委派非政府组织的领导人到国家银行的董事会工作，或者作为首相的“参谋团”，都表明了公民社会组织和国家之间的联系。
有这种特征的非政府组织只是小部分，那些试图建立国家机构的替代组织的捐资者发现非政府组织是能接触到广泛分散的边缘群体的一种组织工具。这不是说政策改革和增加穷人的资源来源是没有价值的事业，因为这一计划的确降低了孟加拉的贫困水平（Hossain 等1999）。相反，我认为这些计划尽管很重要，但它们作为一种争论的关系和政治斗争的舞台明显与公民社会不同，在那种关系和舞台里，人们应该试图实现实际的和战略的利益，挑战他们被排除在当权的政治结构之外这一现象。因此，尽管满足实际利益是非政府组织的一个必要目标，但推动转型则不一定能成为目标，于是逻辑上也不会促成政治转型。
集中满足穷人的实际利益的一个后果是促进人们参与市场这一目标，在个体主义和自立的逻辑中，建立新的商品交换被认为是在加强经济安全。这里的目标是重新构造国家的责任，把它交给家庭和社区，推动人们把私有化看作是经济改革支柱的主动性。这种移交可能代表着一种新的但可能是险恶的发展道路，因为当我们把责任归于个人的时候，经常会忽略竞争性的全球资本主义的结构限制，这一结构限制了个体的持续生计的长期可行性。这一移交还将国家取消为提供公共产品负责任的做法合法化，反而强化个体的责任，由此产生同当代发展项目完全吻合的社会关系——所有人群都在市场上竞争，国家只提供有限的管制或保护。
一些人质疑非政府组织在调和国家和市场对地方人群的影响方面是否具有突出地位，可是孟加拉既没有很强的工会传统，也没有一个持久而受广泛支持的民间反对派。埃斯科巴观察到“多半是在发展失败时，社会运动才应运而生”（Escobar & Alvarez 1992：63），与他的观察相反，在孟加拉可以确定的是，正是一种对多边和双边援助严重依赖的发展形式占据了曾被认为是有利于产生公民行动和大众动员的空间。今天，民主话语、大众对去中心化和善治的投入是在一个已经被既有的非政府组织部门所占据的政治空间内发挥作用，而不是与其对立。

七、结论
皮尔斯（2000：53）的结论是“非政府组织曾在个别项目上，甚至一些项目主题上，成功地影响了官方捐赠者和政府，但在态度和意识形态上没能带来更根本的变化，而后者正是真正进步的基石”，跟随他的结论，我用孟加拉非政府组织运动的谱系来解释，社会运动自诩推动变革的力量，为什么却会以破坏这种承诺的方式被制度化。我认为目前关注资金而不是人的趋势（Eade 2000：12）是由一些因素造成的，包括需要稳定的资助、长期雇佣员工以及要确保可衡量结果的活动等。因此，非政府组织更关注一般的覆盖率，而不是对个体成员的长期承诺；更关注迁就而不是挑战结构和制度问题，而这些问题都是贫困和社会性别不平等的原因；不愿冒失去资金的风险，即使这意味着在成员中失去合法性。
非政府组织越来越忠于官僚化、职业化、满足捐赠者需求的成员，它们现在成了经纪人，代表成员说话而不是动员人们为自己说话。因此非政府组织成了市民和国家之间的缓冲器，妨碍而不是鼓励那些有共同利益的人一起自己做斗争。非政府组织从对集体的义务转变到支持个体，让他们为获得自己的生计负有更大的责任，却不用国家提供管制或保护，这使得政府和捐赠者都能够推卸责任。这导致个体责任和自立的新关系，那些关系支持而不是反对经济发展中的新自由主义观。在孟加拉，这意味着强化贫穷的性别不平等，也意味着大多数非政府组织根本没有触动其他的结构环境；自我代表型政治的可能性对于非政府组织运动的动员战略而言不再重要了。