来源：中国公益诉讼网   发布时间：2008年1月3日

        通过媒体报道来观察中国的公益诉讼，我们发现2007年下半年以来，媒体上关于公益诉讼的新闻减少很多。其中的原因既有媒体自我限制、而减少对社会影响较大的诉讼的报道的因素，也有公益诉讼自身没有实现新的突破的因素。

        一、公益诉讼没有获得政治上的认同，也没有得到司法界的支持。我们提倡公益诉讼，是试图通过诉讼手段解决重大的公民权利、环境和其他社会问题，秉承的是司法作为纠纷最终救济途径的法律理念，和进一步实现人民参与国家和社会事务管理的宪法原则。在2005年和2006年间，公益诉讼是中国社会极为显著的事件：公益诉讼首先得到公众的称赞，也得到媒体的广泛参与，全国人大代表和政协委员也提出公益诉讼的立法建议，法学界也提出了修改民事诉讼法和行政诉讼法，增设公益诉讼制度的方案。2006年02月14日《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》曾指出要“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”然而，事实是，公益诉讼案件依然是立案难、胜诉难；政府方面没有出台任何鼓励公益诉讼的措施，相反，主管律师业务的行政机关和协会却从上往下传达了不鼓励律师从事公益诉讼的信息；曾经被寄予在环境立法中创设公益诉讼制度，突破公益诉讼立法瓶颈的期望也随着水污染防治法草案的公布而破灭。公益诉讼往往涉及重大的公民权利和社会问题的争议，往往牵涉广泛的公民，一般都会引起社会的广泛关注，对政府施加极大的压力，这可能是政府不能接受的一个因素；对于受理公益诉讼的法院来说，同样要面对这种压力，而且法院本身缺乏解决公共政策问题的资源和权威，也不具有制衡党政部门的能力，厌恶会带来麻烦的公益诉讼是其“理性”的选择。因此，不难解释为什么当前很多“公益诉讼”不存在诉讼资格的障碍，按照民事诉讼法和行政诉讼法法院应当受理和审理，仍然被拒之法院门外；也不难解释为什么法院一直拒绝执行诉讼法中规定的集团诉讼制度。

        上述判断，有两个案件可以佐证。董坚诉卫生部案。自2000年起，董坚联络100多位全国各地医院的眼科医生，多次向卫生部申请成立中国爱眼协会，期望改善公众的眼健康。但是卫生部一直拒绝批准。2005年2月3日，董坚向北京市第一中级法院递交诉讼状告卫生部，要求被告作出正式答复。法院接受诉状后没有在法律规定的7日内决定是否立案，直到2006年3月，法院才决定受理。这是中国公民因为结社自由而提起诉讼并被法院受理的第一起案件，其重大意义在于法院第一次确认公民结社自由问题属于法院审理的范围。结社自由是宪法规定的公民基本权利，但是长期以来是一个十分敏感的话题，结社自由受制于双重审批制度和很高的资金门槛。董坚诉卫生部，第一次打破了公民结社自由受到的压抑。这对于司法机关而言也是很大的挑战，一方面是法院不能对宪法规定的结社自由和合理合法的结社申请置之不理，另一方面是必须顾及和维护卫生部不愿意批准公民结社的权威。此案历经两审，原告均败诉。

        清华大学22名学生诉中国邮电电信总 局（以下简称中国电信）案。原告购买了被告下属湖北电信发行的、可以在全国各大学校园使用的电话卡，但是同样为被告下属的北京电信由于同湖北电信之间的利益分配争议而单方面废止了这些电话卡。这本是一宗普通的民事案件，原告所要求赔偿的金额也只有1600元， 但是由于湖北电信发卡量巨大，实际上受到影响的消费者可能上万，其影响范围至少涉及北京的十几个大学的学生，原告因此申请法院作为集团诉讼案件审理，北京西城区法院拒绝了原告的申请。最终，原告虽然获得了赔偿，却没有实现通过集团诉讼维护更多消费者利益、制裁被告的目标。此案，被告以自己是国有企业，不能因为诉讼而使国家利益受到损失进行辩护，显然获得法院的支持。

        解决上述问题，根本上取决于政治层面。如果说在美国，所有的政治问题最终都会转化为法律问题（托克维尔），那么在中国所有的问题无不是政治问题。我们不是经常被告诫“要从政治的高度看问题”吗？因此，法院是否支持公益诉讼，立法机关是否通过公益诉讼的立法议案，关键取决于政治层面如何看待公益诉讼。公益诉讼是有利于促进公共利益、建设和谐稳定的中国特色的社会主义，加强党和政府在社会中的领导地位和声望，还是挑词架讼、宣扬对立和矛盾、败坏政府形象，成为向政府施加压力的工具？就现状而言，公益诉讼往往指向政府的失职和违法行为，或者国有大企业肆意侵害消费者利益的行为，或者针对那些被视为对地方GDP贡献度很大，也造成严重环境污染的企业，原告通过诉讼将长期被压制、被隐藏的矛盾提交给法院，继而通过媒体唤起公众舆论，引起广泛的社会愤怒，对各级政府产生相当大的压力，迫使他们面对问题、解决问题。这种现象便面上看是唤醒了矛盾、激发了对立，制造了“不和谐”。其实，这些不和谐都与社会转型期中国社会已经积累的矛盾的深度和广泛性关系密切，与多年来政府没有在经济发展的同时改革政治民主制度相关，也与没有健全纠纷解决机制有关，是中国社会发展中不可回避的问题。从法律人的视角看，公益诉讼正是为解决那些广泛的矛盾和新型的纠纷而创设的新型法律途径，它能定分止争，维护公民的基本权利和社会公共利益，最终实现社会的和谐。

        二、公益诉讼的组织化程度很低、动员资源的能力低下。当前，公益诉讼由公民个人主导，是和诉讼法未授权社会团体可以充当公益诉讼原告有绝对关系的，但我们也为将来社会团体是否有能力担当起原告的角色而担忧。公益诉讼的倡导者，包括积极投身于公益诉讼的律师和倡议公益诉讼立法的法学教授们，都呼吁改革诉讼资格的限制，让社会公益团体能够作为原告为其成员和公共利益提起诉讼。然而，一个事实被忽视了：上哪里去找到适合做原告的社会团体呢？在目前，结社自由是不被鼓励的，成立社团困难重重，社会团体在社会中起的作用是有限的。所谓的“社会团体”，大多以没有以在民政部门注册、在工商局进行商业机构注册、依托于大学而不需要注册等几种形态存在，依据法律，第一种不是合法组织，第二种不是社会团体，第三种本来只能在“本单位”内部活动。除了第二种，其他两种组织连独立承担民事权利义务的能力都不具备，作为一般诉讼主体的资格还有问题，更遑论担当公益诉讼的原告了。因此，当务之急是改革社会团体管理制度，完善对公民结社自由的保护。然后，在社团得到发展的基础上，通过修改诉讼法或者环境法律等部门法，赋予那些以维护公共利益为宗旨的社团在特定事项上的诉讼资格。

        在社团管理制度改革之前，目前的各种“社会团体”应当对公益诉讼的原告提供支持。公民个人充当原告，在能力和资金等方面都有很大的局限。我们看到一些好的诉讼被搁置、撤销，或者诉讼价值没有得到更好的表现，无不与个人原告的局限有关。比较而言，社会团体拥有更好的知识、资金和人力资源，社会团体虽然不能直接提起诉讼，但是可以在以下几个方面提供支持：动员更多的个人参加诉讼，组织学术讨论，联系媒体报道，提供律师，提供资金赞助。要胜任上述任务，这些组织也要加强内部治理，按照非营利组织的模式建立健全管理机构，尽快提升自身的能力。

        三、公益诉讼倡导者没有形成合作机制。公益诉讼的倡导者或者积极参与者是一个十分松散的群体。公益诉讼倡导者之间的联系大多基于媒体对案件的报道、共同参与学术研讨会，以及参与公益社会团体的活动等。倡导者拥有不同的能力和资源，有的具有组织化的优势，领导着一个团体；有的具有学术上的成果，向社会普及了公益诉讼的知识；有的具有诉讼实践的经验，有选择和操作公益诉讼案件的技巧。然而，倡导者之间在经验交流、资源互补、相互支持方面付出的努力是有限的。可能有多种因素导致上述问题，如对公益诉讼的定位的分歧，对组织内部管理的争议。据说这和中国的学者和律师崇尚个人主义也有关系。

 四、公益诉讼被滥用的危险。在两个方面，公益诉讼面临被滥用的危险。第一，与其他法律活动，尤其是法律援助混同，削弱了公益诉讼的战斗力。公益诉讼是什么？和法律援助是什么关系？是否对于弱势群体，如妇女儿童农民工以及环境受害者提供大法律代理和辩护都是公益诉讼？公益诉讼追求的目标和对某一社会弱者提供法律援助所追求的目标有何不同、有无重合？事实上，法律援助在多数案件中保护的是受援助者的个人利益。第二，原告利用诉讼作为实现个人利益的工具。如最近有的律师提出的通过公益诉讼进行营销的主张，所追求的是对个人的宣传，有的更是目的明确的提升原告个人影响力的商业策划案件。