来源: 法制网——法制日报   发布时间：2008-05-02

话题参与嘉宾：

　　莫于川：中国人民大学法学院教授、中国行政法研究所所长

　　王锡锌：北京大学法学院教授、公众参与研究中心主任

　　程洁：清华大学法学院副教授

　　编者按

　　　政府信息公开条例于5月1日开始实施，相伴而行的除了人们为制度的进步而发自内心的欢呼外，还有对在阜阳疫情中逝去生命的悲痛之声。这也更加让我们坚信政府信息公开条例的历史意义与现实意义。“徒法不足以自行”，政府信息公开的职责、公众的知情权实现以及开放政府的建设不会一蹴而就，这需要每个人的共同努力，我们希望这组信息公开的文章，能够促进人们对信息公开的理解，推动条例的顺利实施。

公众参与是信息公开的永续推动力

　　如果我们能够真正落实对申请权的制度保障，那么政府信息公开制度的实施，就将藉由可持续的公众参与和行动而获得永续的推动力 

　　王锡锌

　　理论和实践一再提醒我们，“自我推动”制度变革动力模式存在着极限：当制度变革涉及到对改革者原有利益的伤害时，推动力将递减，从而导致动力衰竭和疲惫。“动力匮乏”是导致许多立法和制度在实施过程中“打折”、甚至最终形同虚设的主要原因。在某种程度上，政府信息公开正是一项政府“自我革命”式的制度。我们应当意识到，在这一制度的实施进程中，政府的推动和自我约束固然不可或缺，可以起到“点火发射”的原初推动作用，但从制度实施的广度、深度以及可持续度方面看，我们需要鼓励和培育大规模的、可持续的力量来抑制政府自我推动力的衰减，并提供可更新的、持续的动力。

　　这种推动制度不断前行的力量，只能是社会个体以及由他们组织起来的公民社会的力量。相比于政府主导自上而下的“自我推动”，社会公众的推动力可以被理解为一种自下而上的权利和利益推动。社会公众的推动力有其清晰的法律和现实基础。从法律上看，信息公开既是政府职责的要求，更是现代社会公民知情权的要求，因此民众有权利去推动这一制度的有效运行。从现实角度看，在现代社会中，信息往往意味着利益、资源和行动能力，因此个体和组织都可能基于各种各样的利益诉求或公民精神而采取行动，要求政府开放相应信息。政府信息公开制度实践的社会推动力不仅有其必要性，也完全有其现实性。

　　我们看到，政府信息公开的制度安排其实已经提供了“双引擎”动力装置。在开放政府信息的操作上，一是规定政府应依法主动公开信息；二是公民、法人和组织可以依法申请行政机关披露特定信息。从这种制度安排看，公民、法人和组织的申请本身就可以构成直接推进信息公开的社会性力量。从逻辑上讲，只要是不属于法定免予公开范围的政府信息，公众都有权利申请信息公开。如果我们能够真正落实对申请权的制度保障，那么政府信息公开制度的实施，就将藉由可持续的公众参与和行动而获得永续的推动力，制度也将在公众日常化的“消费”过程中获得生生不息的活力。

　　自下而上的社会推动力不仅直接表现在上述申请环节，还表现在政府信息公开制度的其他重要环节。例如，对于政府依法应当主动公开的信息，政府是否发布了？信息发布是否准确、及时、客观？发布的方式是否便于公众查询？对这些实施中不可避免会遭遇的问题，尽管也可以通过条例所设定的内部监督程序进行监督，但公众的监督毫无疑问是不可缺少的。因此，来自社会公众的自下而上的推动力，对于政府是否充分履行信息公开义务将构成了一种有效的、广泛的制约。有了这种制约，政府的“自我推动”才可以化压力为动力；有了这种制约，才可以防止一些政府官员在一阵即兴表演之后对制度实施产生审美疲劳、规避甚至抵触等情绪化行为，制度的实施才可以获得结构优化意义上的动力装置。

　　制度变革推进过程中自下而上的社会推动力量，在当今中国社会中还显得相当柔弱。一方面，社会的组织化程度很低，社会成员和利益分散化比较明显，个体行动往往面临“集体行动的困境”，影响到有序的社会“合力”的形成。另一方面，社会公众讨论公共话题的平台和空间依然亟待扩展，通过媒体而寻求社会共识、讨论公共问题的机制仍然显得薄弱。同时，尽管我们高度重视公民的表达权、知情权、参与权、监督权，但在法律制度层面上，这些权利的制度保障和救济机制依然亟待完善和充实。公民社会力量的增长，有赖于进一步的社会有序组织化和公众充权。

　　有序的社会力量的培育，最佳的途径是公众实践。政府信息公开领域可以成为这种公众实践的重要领域，应当在理念上和行动上鼓励公众的参与实践。强调政府信息公开制度实施中自下而上的推动力，不仅可使我们获得制度实施的增援力量，而且凸显了公民知情权这一信息公开制度的核心基础。政府向公众开放信息，不是恩赐，不是“自我革命”，而是一项义务，是对公民知情权的回应。而这正是现代社会中政府信息公开制度的本质所在。

推行政府信息公开并非一片坦途

　　 如果不能正确处理好公开后的各种问题，条例施行后因政府信息公开争议引起的复议、诉讼、信访案件会蜂拥而来

　　莫于川

　　政府信息公开条例把保障行政相对人依法获得政府信息作为首要的立法目的，体现了关注民生、保障权利、提供服务的精神，具有许多值得关注的创新内容。例如：公开条例确立了一系列基本原则，例如公开原则、平等原则、服务原则、便民原则、安全原则、法治原则等等。其中的服务原则特别具有中国特色和当代行政法治特色，它要求我们建立的政府信息公开法制不仅能够提高政府行为的透明度，展现阳光、廉洁的政府形象，而且能够通过提供政府信息促进行政相对人的经济社会发展，展现出服务型政府的形象，体现了我国由管理行政、秩序行政转变为服务行政、法治行政的行政体制改革方向和行政法制发展方针。

　　公开条例还确立了一系列重要制度，例如政府信息的主动公开和依申请公开制度，政府信息的公开范围和豁免公开范围制度，政府信息的公开主体制度，政府信息的公开发布和统一协调制度，政府信息的公开程序制度，政府信息可分割提供制度，政府信息的监督和保障制度。其中一些制度创新具有重大现实意义。

　　公开条例对于推进社会主义民主法制建设和反腐倡廉具有多方面作用。第一，公开条例规定的内容包括了政府信息公开的主体、要求、基本内容、重点内容、公开程序、监督检查、权利救济等丰富的内容，以保证准确、及时地公开政府信息。行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等政府信息为广大群众知晓，有利于保障人民群众的知情权、参与权和监督权，促进政府机关正确地行使行政权力，实现依法行政。第二，便于从制度上、从源头上遏制和预防腐败。阳光是最好的防腐剂，行政权力公开透明运行会大大地降低腐败发生的机率。公开条例是推进社会主义民主，建设阳光政府、法治政府的重要举措。第三，能够促进行政机关工作作风的转变。推行政府信息公开，能够促进行政机关和公务人员以人为本、行政为民、依法办事、廉洁奉公，不断提高行政水平和工作效率。第四，有利于推进和统一全国的政府信息公开工作。在公开条例出台之前，许多地方推行了政务公开的试点，也对此作出一些具体规定。公开条例出台以后，各地政府信息公开工作应按公开条例进行统一规范。

　　政府信息公开法制的建立和完善，事关行政理念的调整和行政模式的转变，牵一发而动全身，特别是在区域发展极不均衡、政府层级繁琐复杂的我国，实现这一进程殊为不易，因此实施工作难度不会小。现在公开条例即将施行，不管此前的准备工作如何，接下来亟需做好的工作包括：一是机构调整和队伍建设，调整工作职能，划清责任界限；二是尽快清理本届政府信息以编制公开目录加以公布并及时更新；三是加强网站建设，整合政府网站上的各种公开栏目并保障其发布、检索、申请等基本功能的实现；四是务必作出必要投入，将档案馆和公共图书馆辟为公开场所并配置必要设备；五是制定有关规范性文件，健全工作机制；六是亟需开展行政公务人员特别是信息公开工作干部的专门培训；七是抓住施行后出现的典型案例和事例进行剖析、总结经验，加大宣传力度，争取广大民众和全社会对政府信息公开工作的理解、支持和参与，形成良好的外部环境。

　　值得一提的是，公开条例规定的第三类政府信息公开主体(第一类是行政机关，第二类是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织)，也即教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的大量公共企事业单位，由于认识水平、人员素质、工作性质、约束机制等多方面原因，他们可能是公开条例实施过程中最易被忽视、最易生弊端的薄弱环节，亟需政府信息公开工作的领导机关和主管部门给予高度重视、加强指导和督促检查，防止其不透明、不公正、不廉洁的公共服务行为严重伤害人民群众利益。

　　如果不正确认识并妥善解决上述问题，公开条例确立的目标就难以实现，公开条例施行后因政府信息公开争议引起的复议、诉讼、信访案件蜂拥而来，将使有关政府机关陷于极大的被动。正因为如此，可以说公开条例颁行使得我国行政公开法制建设获得了重大的发展机遇，同时也面临严峻挑战，需要各级政府机关和行政公务人员给予足够重视、作出积极努力，也需要全社会的理解、支持和参与，为公开条例的顺利施行创造必要的工作基础和更好的社会条件。

实施政府信息公开条例可推广上海经验

　　    信息公开规定没有影响政府决策效率，也没有给政府治理带来不必要的风险。相反，政府行为的规范性得以提升，个人和组织维护自身权益的渠道拓宽

　程洁

　　许多国内外的观察者都认识到，在中国实施这样的政府信息公开条例将意味着巨大的挑战；与此同时，人们也普遍希望条例的实施能够实现促进政府公开透明、规范政府行为、预防腐败等作用。不过，如何促进条例的实施？如何使条例的实施反应立法者的期望？有鉴于各地方政府在国务院条例通过之前率先展开了制度试验，为了探讨上述问题，笔者对一些地方政府实施地方性政府信息公开规定的情况进行了实地调研。从各地的实施情况来看，虽然不同地区各具特色，但是上海的实施情况特别值得作为经验推广和学习。总结其经验，以下方面值得借鉴：

　　一、重视政府信息公开的制度建设。上海市2004年通过《政府信息公开规定》，从通过到实施，预留了4个月准备期。当时，只有广州市通过了政府信息公开规定。上海市借鉴了广州市的经验，并进一步完善了政府信息公开的配套制度，包括政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开指引等，还规定了政府信息公开年报。上海市政府网页提供电子版政府信息公开申请表格，可以下载并通过电子邮件申请。值得一提的是，上海市的规定与广州市虽然有许多相似之处，但是年报制度属于上海市的创新。由于年报的存在，使得我们可以从政府提供的数据中观察到信息公开执行的基本情况。此外，上海的某些区还实验了其他公开机制。例如徐汇区在2004年5月至8月推行信息公开志愿者服务，区府推广政府文件电子化、并开发了依申请公开业务系统、将各部门的公开情况计入部门绩效考核体系等等。

　　二、领导重视、机构设置合理。在组织领导方面，上海市设立了国民经济和信息化领导小组，由市长担任领导小组组长。部门之间设立政府信息公开联席会议，主管政府信息公开工作。上海市具体负责政府信息公开工作的部门是信息化委员会，简称信息委。该委是上海市国民经济和社会信息化领导小组的办事机构。该委是独立的部门，对口国务院信息办和信产部等部门，除了负责政府信息公开工作外，还负责其他与信息化相关的事务。联席会议办公室就设在信息委的社会信息化处(又称政务信息化处)。上海市还要求各部门设立信息公开查阅室，并以市图书馆作为集中查阅信息公开的机构。组织机构级别高、协调能力强，是上海市政府信息公开工作得以顺利推进的关键。

　　三、强调信息公开程序的规范化。实施地方政府信息公开规定面临的一个普遍问题是，政府如何处理信息公开申请，特别是如何对不同的申请给予适当的回复。上海市的两项工作对促进公开工作的规范化具有建设性的意义和效果：一是制作了一份“政府信息公开申请流程图”。该图使得整个申请流程一目了然，大大提升了当事人和行政机关对申请程序的合理预期。其次，在上海市的年度报告中，区分了政府机关对拒绝提供政府信息的标准，包括非《规定》所指政府信息、信息不存在、非本部门掌握、申请内容不明确、规定第十条的免予公开范围、其他原因等。如果机械地理解信息公开规定，一定会导致行政机关仅能以公开规定所规定的例外事项(即第十条)拒绝公开申请。但是上海市考虑到实际情况的复杂性而列举了其他事由并通过年度报告公诸于众，这对于进一步研究和完善信息公开规定提供了依据，同时也使申请人能够对自己的申请有更好地预期。

　　四、认真对待涉及政府信息公开的行政诉讼。上海市自信息公开规定实施之后，马上就引发了行政诉讼。被称为“上海市政府信息公开第一案”的“董铭诉上海市徐汇区房管局”案件中所涉及的相关法律问题，也成为研究中国政府信息公开规定的重要内容。在中国目前的法律环境下，“民告官”依然存在许多有形和无形的在障碍，在司法实践中往往成为法官回避的对象。虽然在《条例》通过前，法院可以政府信息公开申请不属于行政诉讼法受案范围为由拒绝受理相关案件，但上海市人民法院的法官们没有回避问题。他们接受了监督政府的责任，在依法受理的前提下，对案件进行区分，从政府信息的范围、法律适用的依据、信息公开决定的举证责任等方面积极探索，从而确立了对政府信息公开决定进行司法审查的一系列标准。使得政府信息公开规定不再限于政府和领导人的政治承诺。

　　上海市政府信息公开规定实施四年，为全国范围内实施《政府信息公开条例》积累了诸多经验，值得各部门和地方参考和学习。从上海市实施规定的情况看，信息公开规定没有影响政府决策效率，也没有给政府治理带来不必要的风险。相反，政府行为的规范性得以提升，个人和组织维护自身权益的渠道拓宽。在某些个案中，例如磁悬浮项目等，公众在政府披露相关信息之后，提高了参与政府决策的能力和信心。上海的经验表明，促进政府公开需要不断规范化政府行为，法治下的透明政府是更具公信力和更能应对风险的政府。