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完善农村出嫁女土地权益制度的思考

来源:扬帆网    2009-12-6   作者:  马印美

        一、农村出嫁女土地权益问题提出的背景

        目前随着经济的发展、社会进程的加快,由征占土地而引发侵害农民利益的问题而日显突出,各地政府为解决这个问题做了大量的工作。但一些地方政府所关注的往往只是“被征地农户”这个大群体,而忽视了这个群体中出嫁女的特殊遭遇。加之各村情况纷繁复杂,虽然同是涉及出嫁女土地权益问题,但是由于各村土地、人员组成、村民素质等多方面因素,在处理这个问题上各有不同,呈现多样化。有些村不论出嫁女户口是否仍在本村,是否履行村民义务,一律剥夺出嫁女享有集体经济组织收益分配及村民待遇的权利。在他们看来,不管是“农嫁居”还是“农嫁农”的妇女都是属于“泼出去的水”,她们无权享受征地款。于是那些由于种种原因不能把户口迁入夫家的出嫁女们既失去了赖以生存的土地,又得不到经济补偿。她们生活无着,求救无门。于是,一些人便上书政府或求助于媒体,希望还她们以公道。她们认为,她们的户口在村里就应享受与其他村民平等的权利和待遇。这些呼声在上个世纪90年代曾经此起彼伏,众多媒体也曾把她们的遭遇披露于报端,可终以力量微弱,收效却甚微。其实细想起来,出嫁女们的土地权益问题并非只表现在征地补偿款上所遭受的不公平待遇,她们的土地承包权被剥夺则是一个牵涉面更广的老难题。出嫁女或男方到女家落户的人无地可耕的问题与分不到征地补偿款,都是同样的痛。为此,笔者认为完善农村出嫁女土地权益制度迫在眉睫,势在必行。

        二、农村出嫁女土地权益问题的涵义及问题、现状

        (1)农村出嫁女土地权益问题的涵义
        农村出嫁女土地权益问题主要是指农村妇女因婚嫁而导致的土地承包权和相关经济权益受侵害的现象,主要集中表现在农嫁非农、嫁入外村但户口仍留在本村的妇女及她们的子女,不能享受与其它村民同等的集体经济组织收益分配及村民待遇。近年来,农村出嫁女享受集体经济组织收益及村民待遇权益受侵害问题日益凸显,部分村通过村规民约、村民大会或村委会决议等方式,限制和剥夺出嫁女应享有的土地补偿金等集体经济组织收益和村民待遇,严重侵害了农村出嫁女的合法权益。
        (2)存在的问题和现状:
        (一)妇女承包权在土地调整中最先遭到侵害。妇女土地权利受到来自村组和家庭的双重干预。隔几年调整一次承包土地的做法,使农户家庭隔几年就有可能失去部分承包耕地,而在调整中首先失去土地的是那些待嫁女、出嫁女、离婚和丧偶妇女。因为30年不变的长期限,此期限内待嫁闺中的姑娘们都是潜在的非村组成员,所以,有的村庄以"测婚测嫁"为依据,对未婚女性不分或者少分土地;有的村庄强行注销出嫁、离婚或者丧偶妇女的户口,从而收回土地。
         (二)可供调整的机动田越来越少。由于农业结构调整的不断深入,农村纷纷搞种植业、林业等,可分配机动人口地严重不足,抽地也越来越困难,有的村根本抽不出来,即使知道侵害妇女合法权益的问题存在,可由于种种原因,很长时间解决不了承包地的问题,经济上又无法给予一定的经济补偿,便出现二口、四口人吃一口人粮食的现象,再加上抽出来、可分配的田地大部分是荒地、烂地、摞荒地,大大降低了农村妇女生产积极性。
        (三)妇女土地权受到侵害投诉无门。由于各地不同的调整方式,使得出嫁女土地承包权得不到有效保障,运气好的嫁过去就分了田,运气不好的等上三五年甚至十年八年都分不到,由于这种方式都是各地一直沿用的,也就少有人去投诉、去上访,而且农村妇女土地权益受侵害后,寻求解决途径也存在很多难点:一是村委会组织法对于违法的村规民约缺乏纠正机制;二是法院受理门坎较高,导致许多土地权益受到侵害的妇女得不到有效的司法救助;三是有些乡镇政府有畏难情绪,认为实行村民自治,村里的事自己办,这样就造成了受侵害的妇女投诉无门,往返于政府、农业局、法院等几个单位之间,问题迟迟得不到解决。
        (四)官司赢了仍赢不回权益。城郊及国家征地的乡村中,因牵涉到土地补偿、分红等经济利益,农村出嫁女承包责任田的矛盾尤为突出。出嫁女维权工作难,主要障碍是乡规民约和小农经济意识。村民们认为出嫁女一旦确定了承包权,就要在土地分红中占一份子,会损害到自己的利益,于是反对的人不在少数,导致处理此类问题涉及面广、问题复杂、解决说服难度大。有些官司即便打赢了,也存在执行难的问题。

        三、当前侵害出嫁女土地承包权益的几种形式

        1、结婚妇女失去娘家村的土地承包权。按照传统习惯,妇女结婚后都将户籍从娘家迁移到婆家村,因此,出嫁女面临一次不可回避的土地权利流失。
        2、嫁入婆家村的新媳妇得不到承包耕地。“按户籍分地原则”赋予了合法婚姻关系而迁入的新媳妇获得承包耕地的平等权利,但是有的村庄认为嫁入的新媳妇是外姓人,不予以承认,有的村庄没有足够的“机动地”可以随时用来补充新增人口的承包耕地,新媳妇以及其他新增人口都只能“排队”等待。
        3、离婚或者丧偶妇女土地权利也面临一次裂变。在一些地方,土地被看成夫家的财产,离婚妇女不敢提出要土地的要求,由于怕失去土地而失去生活来源,所以有些已经破碎的婚姻关系,女方也不敢轻言离婚;有的村庄因无土地可用于分配,不接收离婚妇女的户口。
        4、受传统习俗的影响,绝大多数出嫁女并不依法主张自己的继承权。她们中的许多人甘愿在出嫁或离婚后将属于自己的一份土地留给父兄、前夫或前夫的家庭。极少有通过法律获取自己应有的土地权益者,即或有这样的妇女也很难得到社会习惯的支持。

         四、农村出嫁女土地权益问题产生的原因

        一是根深蒂固的农村封建思想仍然存在。由于受传统封建思想的影响,许多村民甚至村干部认为“嫁出去的女儿,泼出去的水”,男娶女嫁应“从夫居”,既然出嫁了,就应该去夫家享受权益,不应再在娘家享受利益,不能与娘家的村民争土地、争饭吃,所生的子女更没有理由争分土地和经济利益。
        二是利益驱动导致矛盾加剧。当前农村,特别是城乡结合部村级集体经济迅速壮大,当地一般按照人口分配经济收益。部分经济发达村的出嫁女不愿意把户口迁到其他村去,而嫁入本村的妇女又不断增加,从而导致农村资源和经济利益增长速度有限性与人口增长速度急剧性的矛盾日益突出,利益分配、人地关系压力逐年加大,“僧多粥少”的局面使村民们认为自己的利益被抢走了,所以纷纷排斥出嫁女。
         三是对村民自治缺乏监督和管理。按照《村民委员会组织法》的规定,村民依法办理自己的事情,因此,农村集体经济利益分配、土地征用补偿费分配等事务完全被作为村民自治的内部事务,由村民委员会自行处理。当前,农村过分强调“村民自己的事情自己管理”,什么事情都用村规民约来规范和处理,忽略了“依法”的原则。如《宪法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》对保障农村妇女土地权益都有明确规定,但大部分村仍以贯彻《村民委员会组织法》为由,以村民大会或村民代表会决议、村委会决定或村规民约的形式,侵害甚至剥夺出嫁女的土地权益及经济利益,出现村规民约与法律相抵触的现象,而法律对村规民约缺少监督和管理体制,解决此类问题难度较大。
        四是现行的户口制度与集体经济组织成员资格确定存在矛盾。多年来的农村制度使村民、农民、集体经济组织成员三种身份合一,并习惯以户口为确认依据。近年来,由于户籍制度进行了改革,放宽了农民进城落户的条件,农村有的地方就以“人户一致”为由,强制要求出嫁女迁出户口,从而否定其村民和集体经济组织成员的资格,取消其享有的相关经济权益。但是,现行的户籍管理制度又没有结婚后户口必须迁入男方所在地的规定,因此,一些经济效益比较好的村,出嫁的妇女不肯迁出户口,客观上造成人口密度不断加大,利益冲突日益明显。
        五是救济手段缺乏。救济手段的缺乏是出嫁女土地权益纠纷始终难以得到有效解决的最主要原因。根源在于立法上的缺陷,《村民委员会组织法》中没有规定对村规民约的审查、监督机制,导致政府在处理此类问题中手段不多、力度不够。许多土地权益受侵害的出嫁女找村干部,村干部担心得罪村民丢失选票,以村规民约是经村民代表大会通过为由,过份强调“村民自治”,对不合法的村规民约不予以纠正废止。找镇政府或街道,则认为土地是村里的,村民思想做不通,如果强制执行,则会造成干群关系对立,影响其它工作的顺利开展。找法院,法院因为村民委员会具有社会管理职能,作为民事案件,法院认为村委会与村民之间不是平等的主体关系,不予受理;作为行政案件,法院认为村委会是自治组织,没有行政主体的资格,也不予受理。由于现行法律中缺乏相关的可操作的司法解释,以致法院在受理、判决此类案件时弹性很大,即使判决出嫁女胜诉,执行起来也比较困难。找妇联,妇联因缺乏相应的执法权限,在处理此类问题上,心有余而力不足,解决起来难度很大,收效甚微。以上种种原因,致使出嫁女土地权益问题成为当前农村问题上访投诉的热点,在一定程度影响了社会稳定和发展。

        五、解决农村出嫁女土地权益问题的对策建议
  
        土地是农村妇女赖以生存和发展的基础,从土地承包衍生出的集体经济组织收益、土地征用补偿等财产收益是当前农村妇女的主要经济来源和生活保障。由于农村出嫁女土地问题日益突出,情况复杂,在现有的情况下,维护其合法权益特别需要政策法律的制度性保护,需要各级行政部门的积极介入和有力的司法救助与监督。   
        一是加大法制宣传教育工作力度。要进一步开展男女平等基本国策的宣传教育,在各级各类干部培训班、党校开设马克思主义妇女观及男女平等基本国策等课程,有效的提高领导决策层、执法者、特别是基层干部的男女平等意识;要通过群众喜闻乐见的形式,广泛宣传《妇女权益保障法》、《土地承包法》等有关法律法规,正确引导和教育群众逐步消除男尊女卑、重男轻女的封建传统思想,树立男女平等意识,在全社会,特别是在农村形成尊重妇女、保护妇女的良好风尚。要加大对农村妇女的法律宣传,提高农村出嫁女的法制观念和自我保护意识,引导她们通过合法的途径维护自己的权益。  
         二是提高妇女参政议政比例。当前农村,女性参政比例偏低,导致在农村重大事务的决定包括涉及利益分配的制度安排和规则制定过程中,妇女的利益要求和意见难以得到充分的表达,在利益分配中处于不利地位。因此,要进一步明确规定村民委员会、农村集体经济组织、村民代表大会中妇女应占有一定的比例,保证农村妇女在农村重大事项决策中的参与权,进一步畅通妇女利益诉求的渠道。
        三是加强对村规民约的审查和监督。在尊重村民自治的基础上,出台相关的法律条文,规范政府监督、管理村规民约的具体权限和程序,完善对村规民约的审查和监督决。在村规民约的制定阶段,由政府相关部门进行把关,对违反法律法规、国家政策的内容不允许提交村民大会进行表决,对不合法的村规民约要及时进行清理整顿,从源头上解决村规民约的违法问题。
        四是不断完善相关的法律法规。把农村妇女集体经济组织收益权益问题列入法律予以保障,是从源头上解决农村出嫁女问题的根本途径。《妇女权益保障法》的内容以及其他相关条款应当根据现阶段和今后我国家村经济社会发展的新情况、新特点和新趋势,不断进行补充和完善。建议各级政府制定出地方性行政规章,授权基层政府对出嫁女问题依职权作出处理决定。
        五是畅通救济渠道。在解决出嫁女土地权益问题上,要整合社会各方资源,把行政力量解决和司法力量介入相结合,畅通多种救济渠道。一要重视通过行政力量解决问题。党委、政府及农业等有关部门应把解决出嫁女土地权益问题作为平安建设、维护社会稳定和和谐的重要内容,作为落实党的农村政策,化解农村基层矛盾,保护农民利益的重要工作,克服无可奈何、无关紧要、无所作为的思想,积极采取措施,切实落实责任,加强经常性的指导。对侵害出嫁女合法权益引发的各种矛盾要高度重视,正视问题,明确态度,及时调处和化解。坚持实行计划生育基本国策,严格控制人口数量,积极拓宽就业门路,组织劳动力转移,通过培养新农民、促进农民增收等手段来缓解土地矛盾突出的问题,通过土地承包转让、抵押等形式明确土地使用权。二要运用司法手段加以解决。各级法院对于出嫁女土地权益问题的诉讼,按照行政案件予以受理,加强调查研究,能动执法,积极进行调解,做出合理判决,切实保护农村出嫁女土地权益及相关的经济利益不受侵犯。