来源：中国农经信息网    作者：周 欣   2010-01-03
 
　　内容提要：党的十七届三中全会指出，农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。土地作为农民最基本的生产资料和生活保障，是农民赖以生存的基础，更是农村妇女的命根子，如果丧失土地权益，就会使农村妇女自身的生存权、财产权受到侵害，其他社会权利也就难以保障。衡阳作为农业大市，农村妇女数量比较庞大，但其权益特别是土地承包权受到侵害的现象经常发生，不利于衡阳农村改革发展。这些现象的发生究其原因主要是立法不完善，村规民约不合法，观念落后及司法保护有限等因素。要使农村妇女土地承包权得到落实，必须完善立法，确立土地物权属性，破除现有的不合理的制度，加大司法和政府的保护力度。

　　在当前的“三农”问题中，土地作为农民最基本的生产资料和生活保障，是农民赖以生存的基础，更是农村妇女的命根子，如果丧失土地权益，就会使农村妇女自身的生存权、财产权受到侵害，其他社会权利也就难以保障。虽然《农村土地承包法》、《妇女权益保护法》等国家法律对农村妇女土地权益进行了立法保护，特别是在刚刚结束的党的十七届三中全会指出，农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。衡阳市是一个经济欠发达的农业大市，妥善解决农业、农村和农民特别是农村妇女的问题，推动农村改革发展，实现中部崛起，有着极为重要的作用和意义。但从目前的现状来看，笔者可以说，作为一个庞大的而又是弱势的群体，农村妇女是当前“三农”问题的重点，是“维权”工作的难点。笔者在衡阳市中级人民法院调查发现，近年来涉及农村妇女土地权益的诉讼大幅度增长，全市两级法院2005年度受理该类案件26件，2006年度受理该类案件42件，2007年度受理该类案件65件。经过调查走访和统计分析，笔者将我市当前农村妇女土地承包权流失的类型、成因进行了归纳，并提出了一些应对措施。

　　一、现状透视――流失、剥夺、放弃并有

　　“中国妇联”妇女研究所2007年的研究表明，承包责任田、土地入股分红、征用土地补偿、住宅分配这4大权益是农民立身存命的根本，但农村妇女却往往难以享受，其应有权利常常遭到侵害。“中国经济改革研究院”课题组在问卷调查中发现，有7.2%的受访妇女目前没有土地，其最主要的原因是“出嫁后失地”的占45%，“国家征用后失地”的占17%，从未分配过土地的占31%。据笔者在司法系统的调查，衡阳农村妇女失地现象也非常严重，特别随着招商引资步伐加大，各类企业纷纷落户农村，一些乡镇村组因土地被征用后，部分农村妇女，特别是出嫁女的集体经济收益分配权益得不到保护，这不仅不利于妇女及其家庭经济的发展，也必然影响妇女在家庭和社会中的地位，最终势必给农村经济发展和社会安定带来不利的影响，破坏社会的和谐。经笔者调查，其主要表现在以下几个方面：

　　1、出嫁时丧失承包权。这分两种情况，一是农村妇女同外村人结婚，其户口没有外迁，但原来的承包地被村里收回，这种情形占绝大多数。二是农村妇女同非农户口的人结婚，其本人和子女的户口都不是非农户口，但原来所在的村则认为他们已经“农转非”，而取消其土地承包权。

　　2、出嫁后无承包权。农村妇女出嫁后，男方所在村根据“增人不增地，减人不减地”的土政策，对落户本村的外来女子及其子女均不分责任田，却要承担上缴农村税费的义务，致使这些出嫁女成为“娘家没有田，婆家也没有田”的沦落人。

　　3、主动放弃承包权。这主要集中在外出打工的农村妇女中，在调整农村承包权时，她们均有机会享有承包权，但她们认为自己身在外地，承包土地不能产生收益，反而还要承担税费义务，干脆不要土地。待到她们要求承包土地时已无土地可承包了，特别今年种田有利可图时，更觉得吃了亏，故希望通过诉讼或上方途径获得土地承包权。

　　4、离婚后被剥夺承包权。农村妇女离婚后，其所在的村一般不允许她们独立成户，将她们排斥在“集体成员”之外，收回其土地承包权。即使她们没有被剥夺土地承包权，前夫和公婆也不让其呆在原来的家里种地，造成她们生活没有着落，只好走上上访之路。

　　二、原因探究――落后的法律、制度和观念并存

　　1、立法上不完善。《农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。该规定本意是保护妇女土地权益，但在实践中仍有不足。当农村妇女在承包期内结婚时，其新居住地的发包方以该规定为借口，认为只要该妇女在新居住地未取得承包地，原承包地便不能返回，同时又因原承包地没有返回，拒绝在新居住地为其分配承包地。

　　2、居住地不稳定。“男娶女嫁”即女方出嫁后到男方落户，是当前农村男女结婚成家的主要形式，农村妇女虽因结婚而流动，但土地是固定不动的，势必会影响到其土地承包权问题。且农村集体经济组织的土地所有关系历来比较明确，不能随意变更。基于这些原因，很多地方自然而然就形成了“增人不增地，减人不减地”的土政策，除非等到新一轮承包期，新来的妇女才有可能获得土地。如果农村妇女遇到改嫁、离婚情形时，丧失土地承包权的可能性更大。

　　3、男女地位不平等。按照传统的做法，土地为农村集体所有，只有集体成员才能享有本集体组织所有的土地，出嫁和离婚的妇女，许多农村并不把他们当作集体成员，其利益附属于男方。在男权主义思想影响下，家庭成员承包的土地大多记录在户主（男方）名下，集体土地收益分配也只记录男性户主的名字，一般不登记夫妻双方的名字。在这种情况下，一旦家庭破裂，以家庭为单位的承包地、宅基地及其附着物以及集体分红等家庭财产的分割，非常不利于农村妇女，其争取分割承包土地及权益要比男性困难得多。

　　4、观念不统一。农村妇女出嫁后承包权应怎样落实，实践中有两种截然不同的观点，一种是承包权应与户口挂钩。即妇女地户口在哪个村便由哪个村分给其土地，理由是要获得承包地首先必须具备集体经济组织成员身份，而成员身份的基础就是户籍，没有户籍就不能成为集体经济组织成员。另一种是承包权与承担义务相一致，即欲享受权利就必须先承担义务，没有履行缴纳税费的义务，便不能享有土地承包权。现在农村妇女户口在娘家，却在婆家履行村民义务的现象非常普遍。

　　5、村规民约不合法。农村妇女的土地权利得不到保护，与村规民约有很大的关系。在《农村土地承包法》实施以前，农村土地政策并不稳定，各村都有自己的“土政策”，即村规民约，主要是为了保障本村土地不流落到外姓人或村外人的手中，其中大量内容体现了封建伦理道德及宗族势力思想，与党和国家的政策法律不相吻合。当前，村民主要是依靠村规民约行使自治权，包括对土地承包权的决定，农村妇女土地承包权被村规民约“合法”剥夺的现象为数不少。

　　6、救济途径不畅。人民法院对涉及土地承包权纠纷的案件，判决后执行起来非常困难，因为村里没有剩余的土地，这就要求每个承包户退一部分田，法院执行几起案件，承包户就要退几次田，不仅无法操作也行不通，法院更不可能因执行案件而要求土地重新承包。在司法救济途径不畅的情况下，失去承包权的农村妇女只好回头再找政府，而政府认为不能插手村民自治，怕引起更大的麻烦，只好多方协调。但政府对不符合法律、法规的村规民约不敢纠正，因此协调效果一直不理想，导致因追要土地承包权而上访的农村妇女越来越多。
 
        三、改良措施――立法、司法、执法并重

　　农村妇女如果没有承包土地，既会给她们的生产和生活带来困难，也会影响到她们的家庭和社会地位，有的妇女因此可能会走上乞讨、流浪和盗窃等道路，成为农村的一大不稳定因素。因此，对农村妇女合法权益的保护，首先应是对其土地承包经营权的保护。

　　1、完善相关立法。《农村土地承包法》第三十条因在实践中存在缺陷，可作如下修改：“承包期内，承包人的户口迁入新居住地的，应按新居住地的集体成员取得土地承包权；户口未迁的，原居住地的土地承包权继续有效。”这样，农村妇女的土地承包权在法律中规定得更为明显，更有利于操作，并能有效防止妇女的土地承包权被原、新居住地“踢皮球”。另外，法律惩处和补救措施不力也是造成侵害农村妇女土地承包权的成因之一，因此，《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》还应加大对侵害农村妇女承包经营权的制裁力度和可行的补偿措施，使失去土地承包权的农村妇女能够得到相应的补偿。

　　2、确立物权属性。目前法学理论界对土地承包经营权是债权还是物权仍有争论。我国的土地承包经营权本质上是物权，因为《农村土地承包法》从多方面对农民取得的土地承包经营权实行物权性质的保护，而且现行政策也表明农民的土地使用权已由单纯的耕作权逐步演变成占有、使用、收益和部分处置的物权。但在《物权法》中并没有确立土地承包经营权的物权属性，这不仅不能较好地促进土地承包经营权的流转，而且使农村妇女通过发包取得的土地承包权因不具有绝对权，发包方凭着各种借口单方收回土地，从而使其承包权不能得到有力的法律保护。党的十七届三中全会首次承认了农村土地的流转属性，为了确保土地的充分流转，很有必要从法律层面上确立土地的物权属性，既能体现党的意志，又能满足农民的愿望。

　　3、审查村规民约。村民自治应符合民主和法制要求，而村民自治首先依靠的是村规民约，因此村规民约必须合法。建议县、乡、镇人民政府要适时审查村规民约有无同《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》等法律相冲突的地方，凡有抵触的，乡级以上人民政府要积极行使行政管理权，有权及时纠正或宣布其无效。同时，建议市级以上人民政府制定行政规章，对村规民约进行合法性审查的机构、程序、补救办法及失职处理作出全面规定，将村规民约纳入法律审查范围。

　　4、改革救济途径。农村妇女因丢失承包权形成纠纷后，必须妥善解决，不能留有隐患。鉴于目前法院受理此类案件的困惑和审理的效果不明显，对该类纠纷可以参照《行政复议法》的有关规定，设计行政前置程序，只有在当事人对行政复议的结果不服后才能向人民法院起诉。理由是村民委员会行使了基层政权的社会管理职能，在分配土地时其与村民之间地位显然不平等，是一种管理与被管理的关系，类似于行政机关与管理相对人之间的关系。而设立行政前置程序的好处有二：一是法院可以减少收案压力。许多案件经过行政机关处理后可能得到平息，起诉到法院的案件会有所减少，法院承担的风险也会相应减少；二是增强政府的管理职能。行政前置程序有利于激发行政机关的主观能动性，从而对此类案件便会慎重处理，防止因工作失误导致矛盾激化。

　　5、强化保护措施。各级政府、各级领导要充分认识保障妇女土地权益的重要性，将维护妇女的土地权益提高到维护社会稳定、提高妇女权益及增进社会文明的高度来认识，决不允许以任何借口剥夺妇女承包土地的合法权益。一是要在农村基层进行广泛的普法学习和宣传，特别是加强对保护妇女权益方面的法律法规的学习和宣传，让广大村民有法律意识，有男女平等的意识，逐渐改掉重男轻女的思想，使国家保护妇女的法律法规能够顺利施行。二是要加强对基层农村干部关于保护农村妇女权益方面知识的培训。通过对这些“村官”的培训，使他们透彻了解我国对农村妇女权益方面的保护，使他们能够自觉用法律法规代替“村规民俗”正确处理农村土地问题。三是要积极为妇女权益保护提供法律援助，逐步发展保护妇女权益的民间组织，建议在县级以上城镇建立妇女法律援助中心，从制度上保障妇女合法权益提供有效的法律服务。