来源：法制日报—法制周末 2010年1月21日 法治周末见习记者 黄希韦 法治周末记者 朱雨晨

            随着律师在法治国家发挥越来越大的作用，律师参与立法与推动立法作为律师价值的体现，越来越受到各方重视。古罗马人有言：“法律乃公正与善良之艺术。”这种良法的诞生，需要优良的法律人在立法中适当地分配社会财富、权力及荣誉。面对繁纷复杂的社会关系和利益冲突，律师能够用法律的眼光观察社会，判断得失，辨析是非，对各种利益冲突作出符合社会正义的选择。
　　    公开资料显示，全国十五六万的律师中大概有1000名左右的律师担任各级人民代表大会代表和政协会议的委员，律师人大代表和政协委员的数量正保持稳定增长态势。但从总体情况看，目前律师参与立法的比例很低，尚不足1%。
    　　多年来，各地律师及学者对律师与立法的关系进行了广泛而深入的研究。近日，北京律师、学者及多方人士齐聚一堂，对律师参与立法与推动立法进行了探讨。令人备感振奋的是，无论是研究者还是实务工作者，皆达成了这样一个共识：律师是天然的立法资源。律师直接参与立法对于提高立法质量、促进各方利益平衡、建设法治国家有着重要作用。

　　　律师参与立法的途径
　　   ★参选人大代表、以人大代表身份直接参与立法
　　   ★接受政府委托起草法规草案
　　   ★担任政府法律顾问提出各项法律意见
　　   ★担任人大常委法律助理
　　   ★参加立法听证会
　　   ★通过公益诉讼推动立法发展

        2010年初，随着地方“两会”大幕渐次拉开，律师参与立法的话题再次受到关注。

　　律师制度恢复30年来，律师在建设法治国家进程中发挥着越来越重要的作用，律师参政的影响也越来越明显，但是，律师的作用其实未得到充分发挥。作为专业法律人，律师对法律的研读若能进一步反映到立法工作上，意义将会更加深远。”第十一届全国人大内务司法委员会委员、中国人民大学法学院教授、博士生导师戴玉忠表示。

　　全国人大常委会法工委行政立法研究组副组长、中国法学会行政法研究会会长、中国政法大学教授应松年认为，律师作为法律共同体的一部分参与立法，是应有之义。

　　在十几年前，律师参与立法和推动立法是一个很新鲜的话题，在30年前几乎还没有人能想到这个问题。全国律协刑事业务委员会首任秘书长王九川说：“如今我们能坐在这里谈这个问题，说明国家的法治已有很大进步，律师在法律活动中的作用得到了重视。”

律师参与立法优势何在

　　“律师作为法治建设的实践者，其拥有专业根基和亲身实践，应该发挥职业的专业性、社会性和公益性作用，主动参与立法和对公共政策的研究，为推进建设法治政府作出贡献。”北京市司法局局长吴玉华向《法治周末》记者表示。

　　做了很多年律师，王九川对律师参与立法有自己的感悟：“律师参与立法既是律师自身的诉求———扎实的法律理论和丰富的实践使我们能够且乐于、勇于担当，也是一种社会期待和时代挑战———社会政治经济文化生活各方面的矛盾调和需要律师这个法律精英层。”

　　全国律师协会会长于宁认为，在参政议政方面，律师有相对于其他职业的比较优势”。“因为职业关系，律师要不断学习和使用法律；律师运用规则、研究规则，有很强的规则意识。而大到管理国家、小到管理一个单位，都离不开法律和秩序。另外，律师跟社会不同群体打交道，他们既为政府机关服务，又为普通老百姓服务，既为单位服务，又为个人服务，一旦接受了当事人的委托，律师就是当事人的代言人。”

　　“律师对社会民意了解得快，对社会管理中的一些漏洞、一些不合理、不合法的问题，也能较早发现并通过其独特的视角和方式去推动改变。”北京市十届和十一届人大代表、全国政协委员、北京律师刘红宇认为，在农民工权益、教育就业等问题上，律师，往往感同身受，他们更有发言权。

　　综合自身经历,王九川提出律师参与立法活动还具有比较好的适应性。“立法要求立法者有严密的内在逻辑和事实调研基础之上的依据，而律师在逻辑思维和证据意识上有着天然的优势；法律条文需要用严谨简练的语言表达，而律师的工作从某种意义上讲就是咬文嚼字，其推敲语言之功自不必说。”

　　一部法律或一部地方性法规由谁起草？实践中并无固定模式。“若立法机关自己组织力量起草，难以应对一些专业性较强的法规项目；委托政府部门起草，又不够中立，易引发部门利益之争；委托专家学者起草，又导致理想化模式而缺乏可操作性；委托律师起草，律师由于中立立场和职业化操作模式而具有明显优势。目前各级地方性立法机关的立法人员来自社会各行各业，其法学素质参差不齐，整体水平难以同资深律师相比。”在刘红宇看来，“律师参与立法有助于提高立法机关的立法质量、推进立法的专业化进程。”

　　律师被称作“公共立法中的第三方身影”。在当今社会，理性的决策程序、对政府行为及其效果的计算、对利益多元化的认知以及利益冲突的权衡选择，都需要内心公正且业务娴熟的立法操作者提供科学的规则。时势为律师参与立法提供了宽阔的舞台。

律师身影日渐活跃

　　1988年，第七届全国人民代表大会上，3位律师当选为全国人大代表，中国律师参政议政由此实现零的突破。2003年十届人大召开时，10名律师作为人大代表、5名律师作为政协委员出席了会议；2008年第十一届全国人大会议召开时，律师代表和政协委员达到22名。“从1979年律师制度恢复到现在，中国律师群体正日渐成为参政议政的一支重要力量。律师担任人大代表是律师参与国家立法活动的重要形式。”第十一届全国人大代表，北京律师彭雪峰指出。

　　据记者了解，地方人大代表和政协委员中也有律师活跃的身影。就北京市而言，目前担任两级人大代表和政协委员的律师共90人，几年来，他们提出的提案、议案涉及城乡建设、司法、交通、综合经济等各领域。“他们的声音正改变我们的生活。”北京市律师协会会长张学兵表示。

　　“北京律协有60个委员会，这些委员会有条件参与立法。政府也聘请了很多律师为法律顾问。”吴玉华告诉记者。

　　据于宁介绍，律协的行政法专业委员会对行政复议法、行政许可法等行政法律法规的起草和研讨建言献策，宪法人权专业委员会也主动就行政强制法写了关于律师介入行政强制的研究报告。“两个专业委员会的律师在立法、修法方面做了很多工作。”

　　全国律协行政法专业委员会主任、北京律师王才亮告诉《法治周末》记者，立法机关有时通过全国律协邀请律师参加立法座谈会，有时将法律草案直接交全国律协讨论、请其提出意见，

　　王九川看到，从刑法修改、刑事诉讼法修改到之后一系列配套司法解释和相关规范性文件的颁布，刑诉业务委员会也参与了大量的制定和修改工作，发挥了“越来越重要的作用”。

　　律师参与立法，无外乎两种，即直接参与和间接参与。

　　“律师除直接参选人大代表、以人大代表身份直接参与立法外，还可以专家身份直接参与法律的修改和起草，即通过接受政府委托起草法规草案、担任政府法律顾问提出各项法律意见、担任人大常委法律助理，或是参加听证会、从事公益诉讼等方式间接参与、推动立法的发展。”王九川告诉记者。

　　“律师参与立法的方式是多种多样的”。戴立忠说，即使人大闭幕，律师代表也可按人大常委会的要求参加相关立法工作；当立法部门向社会广泛征求意见时，律师可通过网络等发表意见、影响立法。

　　“法律人参与治国，这个巨大的社会变革不是一朝一夕可以完成的，把人大代表都换成有经验的律师，很难。所以，我们可以帮助现有的、在法律方面欠缺的人大代表、政协委员提高参政议政能力，就是在律师中设立为人大代表、政协委员服务的组织架构。这类似于西方国家的议员助理。”于宁说。

参与立法要克服何种障碍

　　依法治国，建设法治国家，律师应该且能够参与立法。

　　但是，律师参与立法也存在障碍.刘红宇认为其中一个障碍就是律师们缺乏一个统一的、方便的途径，使得他们在发现法律问题时可以随时反映到立法部门。

　　而在王才亮看来，障碍来源于立法机关的不重视以及部分律师缺乏参与立法的热情。”在行政法规、地方性法规制定方面，律师的作用非常有限。我认为对于律师参与立法最好有一个制度性的安排；全国律协也应成立一个专家库以充分发挥律师的作用。”

　　“律师在整个社会生活中的定位模糊”。在他看来，作为一种社会职业，律师在整个社会政治生活中的定位问题并不十分明确。“

　　“社会长期以来对律师职业存在偏见，行政领域内律师很少有机会涉足，司法过程中律师的劣势地位更是不言而喻，律师参与平等对话、参与立法在一定程度上可谓非常困难。”

　　戴立忠希望律师的执业环境能越来越得到改观，而律师自身也应从根本上提高自身的专业水平和道德品质。

　　“另一点就是有些律师缺乏应有的参与政治的热情，对行政立法、公共政策制定等漠不关心和依附顺从，缺乏主体意识和独立人格。”戴立忠认为这必然导致律师进入政治生活领域的步伐受阻。

　　王九川坦言，律师要完成立法任务，在主观上“要做以下几点反思”：“首先，我们的法律素养如何？是否具备参与立法所需要的专业知识和能力？没有一定的行政专业知识和公共政策知识，不能很好地反应民意的诉求和愿望。其次，我们是否具有以公共利益和社会民生福祉为己任的情怀？第三，我们是否有勇气讲真话？第四，我们是否有足够智慧？”

　　著名律师张思之曾提出，优秀律师应具有哲人的智慧、诗人的激情、法学家的素养和政治家的立场。中华全国律师协会行政法专业委员会副主任袁裕来也指出，律师个人也要具备较高的政治热情，“律师应增强使命感、责任感，更加积极地参与立法、推动法治化进程”。

　　于宁表示，律师在整个人大代表的队伍中所占的比率仍然很低。在国外，律师在作为立法者和民意代表的国会议员中的高比例，早已是不争的事实；并且，律师也是影响议会决策的所谓院外集团的主题。而在我国，极少的律师代表局面非常尴尬。

　　要改变这个现状，不但要靠政府的重视，同时也要靠律师同行们的努力争取。政府应当为律师的参与创造一种良好的氛围和条件，主要是完善参与渠道。“当然，律协作为律师的家，也会努力提高律师参与立法的能力。”于宁最后告诉记者，“民主法治事业是永无止境的事业，律师参与立法需要我们不断追求、探索、努力。恪守职业道德、关注民生、关爱弱势群体，才能不负期望。”

　　“下一步我们参与立法的工作是要解决律师法和刑事诉讼法相冲突的问题，这是我们的首要工作。我们还要协助完成有关死刑案件二审的证据规则、法庭审理的程序规则以及证据开示制度等相关的司法解释的起草工作。有关的立法部门和司法部门对我们提出了非常高的要求，甚至希望我们拿出一个草案来。”对于律师参与立法，王九川很有信心。