来源：人民网  2010-01-27 作者：邢文训 
  
　　当前，北京市正处在城市化快速发展时期，城乡一体化、地区统筹协调、产业结构调整等各方面对土地的需求越来越多，在今后相当长时期内，土地资源的压力日趋增大，对土地的需求呈刚性上升的态势难以逆转。在保增长、保稳定、保民生的新形势下，农村集体土地产权管理面临着前所未有的巨大困难。

　　根据2007年北京市集体土地地籍调查结果，北京市集体土地总面积为13570.94平方公里，约占全市土地总面积的82.7%，共计约21103宗地，分为农用地、建设用地、未利用地三大类。截至2006年底，全市乡镇、村办企事业单位集体建设用地累计登记发证约2506宗，登记发证率仅为3.8％。农村地区的集体土地所有权、集体建设用地使用权登记发证工作亟待农村土地权属确定若干规定出台的支持。

　　当前，在工业化、城市化加速发展的背景下，农村集体土地问题在经济发达的北京地区面临新的情况。

　　一是农村集体土地所有权主体混乱，土地确权登记困难。现行法律中，对于农民集体土地所有权主体的规定是明确的，但是对于土地所有权主体的代表，没有明确的界定。目前，北京市集体土地主要是以村农民集体所有为主，乡镇、村民小组所有比例较小。随着社会经济的发展，农村出现了不同形式的农民集体经济组织，一个行政村内的行政主体“村委会”与经济主体“经济联合社”、“农工商总公司”等的关系不明确，使得法律上的“农民集体”在现实中是个很模糊的概念。乡镇政府、企事业单位等占用村农民集体和村民小组土地的，很大部分为历史遗留问题。由于确认这些历史上形成的没有合法用地批准手续的集体建设用地权属的政策法规基本处于空白状态，造成现在确权和发证困难。

　　二是乡镇村办企事业单位违法用地量大面广。目前，全市乡镇村办企事业单位建设用地使用权共计66639宗，面积为678.32平方公里，其中无合法用地批准手续的占80.97%。而且发生在1999年1月1日后的无批准手续集体建设用地占55.70%，说明1999年新《土地管理法》实施后，北京市集体土地上违法建设现象日趋严重。

　　三是因城市规划变更造成农民土地权益受损。由于近年来北京市城市建设步伐快，建设思路调整或规划调整也快，对农村土地产权利益如何实现和保障冲击很大，特别是打乱了被征地地区“留用地”原有的使用方向，造成农民利益受到损害。如，留用土地本为工业商住，因规划控制为绿地而不能发展，原有功能实现不了导致产权利益受损。新建高速公路两旁的30米绿地控制带，产权虽保留集体但只能做农业，不能搞建设。今后因规划变化引发土地利益变化的矛盾将会越来越突出。

　　四是集体建设用地自发流转形式多样、情况复杂。北京市自2003年开始在怀柔开展集体建设用地流转试点以来，目前只有1宗集体建设用地按照合法程序以租赁50年的形式进行了流转。按照宗地数量初步统计，没有合法用地批准手续的集体建设用地使用权，有50.24%已经自发流转。当前集体建设用地流转缺乏法律和配套政策支撑，自发流转引发各类矛盾。由于相关税费政策不明，使得国有土地与集体土地使用权的取得成本不同，影响了城乡统一的土地市场建设，一旦发生产权纠纷也缺乏相应的法律支持，影响土地产权的交易安全。

　　五是集体土地征收中矛盾重重，征地工作开展日益艰难。随着城乡一体化进程的展开，各项政策逐渐向农村地区倾斜，农民获得了越来越多的好处。大部分近郊地区农民所能获得的政策优惠甚至超过了转非后所能获得的补偿，导致大部分农民不愿意农转非。“逢征必转，逢转必保”制度也不易落实，转非人员确定困难，征地补偿费不足分配，征地面临巨大的经济负担。相邻区县补偿款相差悬殊，村民代表签字、户决议工作相当难做，很难给群众一个满意的答案。再者农村集体资产的处置缺乏明确的政策指导，征地收益分配缺乏有效监管，农民的知情权和参与权也得不到保障，被征地农民对集体资产的处置普遍感到担忧。个别地区还存在干部滥用职权导致集体收益流失，农民个人与集体之间利益矛盾冲突，引发群众上访等社会不安定因素。

　　十七届三中全会之后，各地都非常踊跃地探索创新农村集体土地产权管理制度。农村土地管理制度改革涉及农民切身利益和整个社会的和谐稳定，要防止理解上偏差、操作上失范和违背民愿民意，一定要平稳推进。否则，容易带来大的社会波动，增加改革的成本，也不利于农村社会经济的发展和稳定。我们建议：

　　一、加快完善地方法规，加大集体土地确权登记工作力度，明确土地产权归属

　　明确产权归属是农村集体土地使用制度改革的前提和保障。物权法出台后，为不动产登记各方面提供了强有力的法律依据和保证，国务院和国土资源部先后出台了《土地调查条例》和《土地登记办法》为土地权属登记发证工作进一步提供了政策依据。北京市应根据上述法律法规，结合本市实际，尽快制定关于北京市集体土地产权登记的地方性法规，进一步明确各类集体土地所有权主体代表、集体经济组织成员应具备的条件，指导集体土地确权发证。同时加强对以往土地登记档案的整合和清理，结合第二次全国土地调查，全面完成农村集体土地所有权确权登记工作，力争在土地调查和土地登记过程中，解决权属纠纷与争议。

　　二、要结合新一轮土地利用总体规划的修编，落实和强化土地用途管理制度

　　土地用途管理制度的目的，就是严格控制建设用地供应总量和落实耕地保护目标。落实和强化土地用途管理制度，应结合新一轮土地利用总体规划的修编，通过土地功能分区、调整土地利用结构、控制建设用地总量和分解落实耕地保护指标等各项具体措施，使规划“落地”。同时，在制定规划时，要充分尊重集体土地所有权，尽量吸收集体土地产权人参与,保证其知情权和参与权，从而提高土地利用规划的科学性和可执行性。要进一步提高土地利用总体规划的法律地位，增强土地利用规划的严肃性和执行力，严肃查处和妥善处理土地违法违规行为，使北京成为依法使用土地的“首善之区”。

　　三、要加快政策研究，解决集体土地使用权流转问题

　　近年来，为全面落实科学发展观，推动农村二、三产业发展，盘活集体存量建设用地，促进农村集体土地节约集约利用，切实维护农民的合法权益，建立城乡一体化的土地市场，北京市政府高度重视集体土地流转工作，积极探讨集体土地使用权流转办法。今后集体土地使用制度改革，应在坚持土地集体所有制的前提下，充分借鉴国有土地使用制度改革的成功经验，实行集体土地所有权与使用权分离，通过建立集体土地使用权出让、转让和分配制度，培育完善城乡统一的土地市场，尽早推进流转工作的稳妥有序开展。

　　四、要探索征地制度改革，建立和完善征地多元化补偿政策，进一步确保失地农民权益

　　严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。对于公益性建设用地，可以采用租、征两种形式，对征用的土地应按照法律规定给予合理补偿。对于经营性建设用地，集体经济组织有权行使集体土地的处分权，没有必要先将土地变为国有，然后再出让给开发商或其他土地使用者。在依法征用集体土地时，应尽可能地采用留地安置、实物补偿、合作分成、土地入股等多元化的征地补偿办法，农民有了可发展用地、不动产或股权，就有可能通过自身的努力，真正解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题。

　　五、要加强政府对集体土地收益分配的监管

　　通过明晰集体经济组织成员对集体土地资产的占有、使用、收益和处分权，完善集体成员参与集体事务的决策机制；通过实行民主管理、民主监督，调动农民管理集体土地资产的积极性和有效性；通过规范集体经济组织行使土地所有权的程序内容，防止集体经济组织内部的个别人滥用职权，随意处置集体土地收益，侵犯集体成员利益；通过建立以政府为主、多方参与的集体土地资产监督管理制度，加强政府对集体土地收益分配的监管，使集体土地权益分配更加公平、合理，以保护集体成员的土地权益，保障集体经济健康发展。

　　六、要研究并建立适合本地实际的土地税费制度，调整、平衡不同区位、不同用途土地之间的利益关系

　　集体土地使用制度改革，将打破现有土地上的利益格局，因此必须认真研究并建立起适合本地实际的土地税费制度。对城市建设等公共投入引起的集体土地增值，必须通过税收方式进行调节和二次分配。做到既要保证集体土地产权人的收益，又要保证国家与集体之间，城乡居民之间，不同区位、不同用途土地之间的利益平衡。同时，通过合理的税费调节，建立健全土地用途管理的利益补偿机制，切实解决因土地利用规划导致的土地用途不同而引起的利益差异等问题。