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田希国:从律师视角看农村外嫁女的土地维权困境及其出路

来源:公益律师网络成员 河北北方学院法政学院教研室主任 河北海龙律师事务所田希国律师     2010年3月

近年来农村特别是在城市周边地区,外嫁女(包括离婚或者丧偶妇女)土地权益受到侵害案件呈现明显增多趋势。律师一般情况下不愿承办外嫁女土地维权案件,因为办理这类案件难立案、难胜诉、难执行。如何在现有法制环境下,维护外嫁妇女的土地权益是法律实务界普遍关注的问题。下面我从律师角度谈谈看法,希望能对妇女维权有所裨益。
一、侵害外嫁女土地权益现象具有普遍性
与农民土地权益相关的侵权案件受害人群以妇女为主,而其中的主要人群是取得承包地后离开娘家村外嫁他村的妇女、因离异或者丧偶到外村居住生活的妇女(他们的子女往往也是受害者)。她们的土地权益受到侵害通常与她们的婚姻状况有关,因此我们统称她们为外嫁女。
外嫁女土地权益受侵害现象在农村普遍存在。近三年来,在律师业务中常见的侵权案件有如下几种情形:
(一)承包地被非法调整出去
 2003年前后政府实行退耕还林补贴制度,为了使村民平均分配退耕补贴粮款,村里的做法通常是在二轮承包合同基础上,将村里土地重新分配。一些村把婚前参加了二轮土地承包结婚外嫁妇女林地份额取消,有的村甚至把这类外嫁女的全部承包地份额平均分配给其他村民。受害外嫁女要求返还应有份额,村委会往往以村民大会或者村民小组(自然村)决议不能改变为由抗辩。
这种做法是比较典型的滥用村民自治权行为,是对妇女土地承包权的公开侵害。退耕还林初期这类纠纷较多,最近由于政府征地频繁以及土地补偿款标准提高,外嫁女主张返还被剥夺承包地案件又开始增多。
(二)土地征用补偿款分配权被剥夺或者被限制
在征地补偿款的分配方面,很多村都规定外嫁女不能参加分配,或者分配数额比其他村民少。此类纠纷在城市周边农村比较突出。其实,在分配补偿款方面受到歧视的不仅仅是外嫁女,在土地二轮承包之后嫁入的妇女往往也受到歧视,只是这部分人的反应不像外嫁女那样强烈。
比如,2008年,张北县小二台乡某村大面积土地被征用,该村实施的安置费分配方案就是永久性居民补偿年限为50年,嫁入妇女补偿年限为30年,户籍在本村参加了二轮承包分地的外嫁女补偿年限为20年,户籍在本村没有参加二轮承包分地的妇女(村民称为“空挂户”)不补偿。该方案出台后,村里9名外嫁女集体上访,另外两类妇女则没有人站出来公开对歧视待遇说不。
(三)外嫁女与娘家亲属分割承包地难成现实
对外嫁女土地承包经营权加以侵害的主体不仅仅是村委会或者村民小组,事实上,对他们实施侵害的经常是他们的亲人,是她们的父母兄弟。
《物权法》将农民的土地承包经营权确定为用益物权,对承包地的处分权利是农民的一项重要财产权利,对财产不独立的待嫁妇女来说,也许是最重要的财产权利。待嫁女一旦成为外嫁女,她们的这项财产权在事实上基本上都被无情地剥夺了。因为她们的承包地是不能随身带走的,绝大多数外嫁女碍于情面不会向父母兄弟主张分割这项财产,而他们的父母兄弟也会认为占有外嫁女的这份财产是天经地义的事情。
《农村土地承包法》确定的基本原则是“三十年不变,增人不增地、减人不减地”。这就意味着妇女一旦嫁到外村,在下轮土地承包之前不能获得承包地。《农村土地承包法》显然没有充分考虑到我国妇女婚后从夫而居现实对待嫁妇女土地权利潜在的侵害,该法第六条规定的男女平等,保护妇女权益原则,在“三十年不变,增人不增地、减人不减地”制度之下真正成了观赏性条款。
随着承包土地派生利益的快速增加,以及农村妇女权利意识的提高,越来越多的外嫁女对自己的土地权益加以重视。2008年张家口市高新区某村外嫁女董某在丈夫的鼓动下,向自己的父母和哥哥主张分割自己承包地,其起诉的真实原因一是她在婆家村没有分到承包地,二是她得知娘家村土地将被征用可以得到大笔补偿费。董某起诉时情感上承受了巨大压力,对胜诉没有抱太大希望,最终法院以不属于法院受诉范围,驳回了董某起诉,董某没有上诉。案件不了了之。随着城市化进程加快,土地利益攀升,类似董某情况的案件将会逐渐增多。
(四)离婚妇女的宅基地使用权无法实现
常有农村妇女离婚时主张分割住房,几乎所有的代理律师都会劝阻。因为农村结婚的习惯是男方在婚前提供住房,宅基地几乎都是登记在丈夫或者丈夫父亲名下,按照婚姻法的规定,宅基地及住宅都是男方财产。农村妇女离婚前不能单独获得宅基地、离婚后更是妄想。因此,农村离婚妇女几乎不可能在本村分户另过,无奈之下,要么选择离开,要么选择继续忍受不幸婚姻的折磨。
(五)丧偶妇女对配偶土地权益难以继承
2009年12月2日《京郊日报(北京)以《本市首例土地承包权继承案开庭》报道密云县太师屯某村的7旬老太汪某,为了老伴生前承包土地的继承权,与继子女对簿公堂,成为北京市首例土地承包经营权继承案。
1993年,汪老太与“后老伴”王某结婚。2000年,王某与村经济合作社签订了总面积7.3亩的土地承包协议。2005年,王某病故。从2007年起,王某的大儿子要求把其父所租土地划到自己名下,但遭到汪老太的拒绝。继子女们提出汪老太的户口并没有和父亲的迁到一起,在村里算是两个独立的经济户,而且承包书上的承租方只写了父亲一个人的名字,所以,父亲从村里获得的土地承包经营权,只能属于父亲本人,不能算作父亲和汪老太共同所有的权利。
案件事实很清楚,却让主审法官很为难。根据《农村土地承包法》和《继承法》,承包人死亡的,在承包期内,继承人可以继续承包,但没有对每个继承人可以承包到多少份额进行具体规定。这起案件的特殊之处在于,每个当事人争的并不是土地产生的收益而是承包经营权,承包权是一种权利,不能完全等同于继承法上规定的财产,因此能否按照夫妻共同财产来分割,也没有明确的法律规定。目前此案尚未判决。
判决结果肯定有争议,但有一点是没争议的,那就是类似王老太这样嫁入本村户籍没有转入的丧偶妇女,还有那些丧偶后离开本村的妇女,继承配偶土地权益十分困难。
1979年,张某某与张家口市沈家屯镇某村王某结婚,婚后生有一子,因为其户口没有迁到该村,所以没有取得承包土地份额,张某某与丈夫王某、婆婆杜某某共同经营王某和杜某某分到的3.4亩承包地,该土地二轮延包。1997年王某病逝,张某某改嫁他村。2009年3.4亩承包地全部被征用,杜某某领取土地补偿款13万多元,张某某起诉要求继承土地补偿款三分之一的份额。遗产是被继承人遗留生前合法财产,13万多元土地补偿款是否为王某的遗产?这并不是本案的关键,关键在于张某某是否有权继承王某的承包经营权,以及是否实际继承了承包经营权。被告方辩称张某某没有本村户籍,没有村民资格,不是本村村民就没有承包土地的资格,政府对承包土地的征用补偿与张某某无关。貌似有理的抗辩加上主审法官“耐心”工作,最后张某某只好以“为了家庭和睦、共创和谐社会”为由向受诉法院申请撤诉。
二、外嫁女土地维权为何举步维艰?
当前外嫁妇女的司法救济途径不畅通。立案难、判决难、执行难是婚嫁妇女土地维权普遍面临的事实。
国家农村土地政策的调整,免除了农民土地上的负担,增加了土地使用收益。“三直补”政策,激发了农民的种粮积极性;一些原来贫瘠的荒地、林地,也因为国家“退耕还林”政策的实施,而变得既有短期收益,更有长期价值。国家基础设施建设以及城市“三年大变样”的逐步推进,使得城市周边土地价格陡增。所以很多人由原来对土地的冷漠甚至拒绝转变为争取,在争取土地的过程中难免发生利益冲突,产生纠纷。农村权益纠纷案件急剧增多,法院不堪重负,因此出现受害人起诉立案难。有的法院为了把起诉人挡在门外,对立案材料苛刻审查,往往要求原告在起诉时提交本来应当由被告提交的审理证据,立案要经立案庭庭长审查把关,甚至审判庭庭长、主管院长审查,有的法院干脆以不属于本案受诉范围为由不予受理。
受害人起诉立案难,除了案件剧增之外,法院审理土地维权案件实体法律依据严重缺失,难以做出维权的实体性判决也是重要原因。国家农村土地政策大调整之后,土地法律法规没有及时跟进,还有以往不规范土地纠纷判例的影响,加之农村社会特殊的人文环境以及来自党政机关的干预,使得法院受理审判这些土地侵权纠纷难度较大。
外嫁妇女土地权益纠纷往往涉及人数众多的利益群体,社会敏感性强,法院如作出支持外嫁女诉讼请求的实体判决,将不可避免地遇到执行难的问题。此类案件如果涉及当地村委会和全体村民的切身利益,判决的执行往往会遇到强烈的阻碍。而且,一旦集体经济收益分配完毕,则判决更是无从执行。难怪法官常说,外嫁女土地维权案件“管不好,管不了”。
三、当前法制环境下对外嫁女土地权益的法律保护
要让婚嫁妇女土地维权走出困境,最好的路径是完善相关的法律法规,从实体法到程序法全面完善。但是,作为法律人,我们没有理由等到法律完善之后才为受害者维权。在当前法制环境下,我们可以从如下方面入手,最大限度地维护外嫁女土地的土地权益。
(一)寻求多种途径维权
权利受到侵害,受害人往往首先想到的是向法院起诉。诉讼当然是维权的重要途径,但对于外嫁女土地维权来说,诉讼不是唯一途径,也未必是最好途径。除了诉讼和近日即将启动的农村土地承包仲裁程序,自行协商、请求人民调解或者要求行政干预也都是选项,具体选择应当因人制宜,因事制宜。
(二)善于做出倾向于权利受损害方的法律解释
土地对农民是安身立命之本,土地法律政策关系到农民的重大利益,关系到农村经济社会发展以及稳定与和谐,国家不会轻易出台新的法律法规。可以预见,外嫁女土地维权法律依据不足现象在短时间内不会消除。我们在办理维权案件时,不能做到补充修改法律依据,但是可以做到充分利用现有的法律依据。在法律有直接规定的情况下,应当直接适用法律,在没有直接规定的情况下,可以充分适用法律原则。能否依据男女平等、保护妇女这一人所共知的法律原则和民事法律的公平原则,对事实清楚法律依据不足案件作出有利于受害人的公平判决,是对法官业务水平及平等观念的绝好考验。
1994年,张家口市高新区姚家庄某村妇女吴某不堪忍受丈夫李某暴力而离婚,离婚后吴某和幼女离开本村,母女二人承包土地一直由李某耕种,李某从来没有给过女儿抚养费,母女二人生活艰难。2009年9月李某名下的5.44亩土地被政府征用,获得各项补偿费20多万元,吴某母女鼓足勇气向李某主张分割土地补偿款7万多元,遭到李某断然拒绝,吴某母女诉至张家口市桥东区法院。负责审理本案的是一位资深法官,法官当庭释法:承包经营权包含承包权利和经营权利,原告参加了土地承包,取得了土地承包权。原告离婚后携女离村,事实上放弃了经营权,但没有放弃承包权。土地补偿既有对经营权人的补偿,也有对承包权人的补偿,原告主张分割除了地上物、青苗补偿款之外的土地补偿款应予支持。听了法官释法,原告庭上泪流满面,庭后大哭一场,被告则无言以对。案件顺利了结。
其实,北京密云王老太、张家口沈家屯张某某案件,法官同样可以对《物权法》第一百三十二条、《继承法》第四条作出扩充解释,把承包经营权利解释为无形财产,把土地补偿款解释为王某生前承包土地的派生利益,属于王某生前的个人收益,最终按照法定继承解决争议。
(三)合理利用程序法
及时合理地运用程序法,对办理外嫁女维权案件也很重要。及时向法院或者仲裁机构主张权利,避免在时效问题上授人以柄;提前收集准备证据,必要时申请法院调取证据,庭审时合理运用证据规则;采取诉讼保全措施;对干扰诉讼和拒不履行判决的组织和个人及时作出司法处罚等等,这些程序性法律对每一起维护外嫁女土地权益案件的作用都不能忽视。 
男女平等是基本国策之一,规定了男女平等、保护妇女的法律法规现在为数不少,但侵害外嫁女土地权益现象仍然普遍存在。其原因不仅仅是主流社会在观念上对妇女的歧视,最重要的是农村利益分配制度缺乏对女性的保护性平等。切实保护外嫁女和其他妇女的合法权益实现社会公平,关键之举是针对现实,尽快完善法律法规,当然也需要全社会的重视与行动。
空想社会主义者傅立叶认为,在任何社会中,妇女的解放程度是衡量普遍解放的天然尺度。他说:原始社会是男女自由的结合。蒙昧时期的妇女降到从属地位。宗法时期的妇女沦为半奴隶状态。野蛮时期的妇女完全处于被奴役的地位。文明制度下的婚姻制度使妇女沦为商品,只有在未来社会妇女才能在社会经济生活中获得与男子平等的地位。我们今天的社会显然不是傅里叶追求的未来社会,我们仍需为之努力!