引言

今年一月以来，国际形势一片大好呀，地中海岸边激浪！至于国内，2011年3月15日，我发短信至何山（全国人大常委会法工委民法专家）、杨竖昆（中国消费者协会前秘书长）、郭建梅（中国最早的以机构援助形式开展公益诉讼者）：“想起‘一块二’官司的风云际会，都15年了，真是故人的思念呀！我们的中国，进步了多少？哈哈！”当时我的心情是伤感多于愉悦。现在值深秋时节，我的心情又好了一些，因为国家立法机关全国人大常委会开始审议《民事诉讼法》修正案草案，其中第8条公益诉讼制度即将入法。

我，我们大家，15年来对中国公益诉讼的不懈追求和法律实践的努力，终于促成制度的进步。正如我的家乡福建电视台的广告语说：听见花开的声音，看见成长的力量！

以下我就“公益诉讼”入法发表以下意见，请大家指正。

（一）背景

在目前这个时间点上，请看以下两段事实：

1、中国公益诉讼第一案“一块二”官司发生于福建省龙岩市1996年1月4日。

该案原告丘建东，该案被告系邮电局以及公话亭。法院对此案没有不予立案，因为原告起诉依据在于《民事诉讼法》第108条，法院没有理由拒绝立案。原告诉请有三：被告因欺诈经营应赔付金额1.20元；公话亭应摘下未载明夜间半价收费的资费表、换上载明夜间半话收费的新资费表；对侵权行为赔礼道歉。该案虽以撤诉告终，但次年丘建东又在北京起诉，诉请相同。北京西城、东城两区法院分别作判。史称“一块二”官司续集“一块”官司。该案立案不难，也获胜诉。是中国公益诉讼的开山之作。此后中国公益诉讼便一发不可收拾而方兴未艾，迄今15年；

2、全国人大常委会于2011.10. 24审议《民事诉讼法》修正案。《民事诉讼法》1991年通过后，值此20年之际首次大修，修改方面涉及七大类54点，在第二大类，进一步保障当事人诉讼权利之中，“公益诉讼”制度系首次提出，这意味着中国公益诉讼从公民首创案例实践到法律制度的即将建立。作为民事诉讼程序范畴的公益诉讼制度，中国也就终于跟上了世界各国立法的脚步。不管是社会主义国家还是资本主义国家，也不管英美法还是大陆法系，法的普世性、国际性也于此体现。

（二）疑问

根据报载，《民事诉讼法》修正案（草案）第八条“公益诉讼”条款的内容也极其简洁：“增加一条，作为第五十五条，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”

大家普遍认为，这则关于“公益诉讼”条文的适用范围，在于为没有利害关系的当事人欲做公益诉公的原告如有关机关、社会团体（尽管修正案把公民个人起诉排除在外）提供了程序法的依据。

上述公益诉讼立法的理论支撑，系中国人民大学杨立新教授等学派的学理观念。杨立新认为，真正的公益诉讼就是根本目的在于公益，而不是为了私益。因此他在几次会议上认为，丘建东式的诉讼模式包括后来何山诉徐悲鸿假画、葛锐诉公厕、李刚诉“牙防组”、郝劲松诉铁道路铁路局，并非真正意义的上公益诉讼。

丘建东的疑问在于：

1、杨教授的所谓“公益诉讼”其实是一种“纯正”的公益诉讼概念。

2、审议中的《民诉法》修正案第八条对于具备列害关系的原告起诉来说，只有理念上的宣示作用，对起诉并无保障作用，因为这类案件并不存在立案困难。

3、以理论应用到法律实践中，因私益受损害而起诉的原告，若是被排除在纯正的“公益诉讼”之外，那岂不是要像梁从戒教授成立民间环保组织“自然之友”协会一样，丘建东去成立一个“电话之友”，李刚去成立一个“牙膏使用者之友”，郝劲松去成立一个“铁道之友”之后，再以所谓社会团体的名义正式去提出诉讼，岂不滑稽？这在理论上匪夷所思，实践中是有害的。

（三）“两分”

与杨立新教授相左，同是中国人民大学的肖建国教授则认为，丘建东作为私人身份为了社会公共利益而提起民事诉讼并非真正意义上的私益诉讼，而是具备了公益成份。这种诉讼系私益、公益相结合的双重含义的私益诉讼。

这里还是有必要引用肖建国教授的研究观点。

肖教授在其《民事公益诉讼的基本模式研究》一文中说，丘建东一九九六年春提出“一块二”官司，颠覆了传统的关于民事诉讼的理解，丘建东不仅主张属于自己的消费金额的索赔，而且旨在与排除他处于同一状况的利益阶层、即相同情况下的公用电话消费者的扩散性利益的侵害。肖教授认为，丘建东相当于英美法系法律制度中“私人检察官”的角色。

现在丘建东在肖教授观点的基础上明确提出“公益诉讼”的两分法。

1、纯正的公益诉讼，狭义，可以梁从戒“自然之友”为代表模式。其要义在于，与案件并无利害关系者作为原告起诉，人民法院可以受理，但其起诉依据并不在于现行《民事诉讼法》第108条，而在于即将入法的公益诉讼特别条款。

2、包容的公益诉讼，广义，可以丘建东包括后来的何山、葛锐、李刚、郝劲松为代表模式。其要义在于：（1）原告本来就具备利害关系条件，属于“被害人”身份，适用现行《民诉法》第108条并无立案程序障碍；（2）该原告作为受害人之一，实际上是代表了社会公众中不特定群体的利益，“私益”中蕴含着公益；（3）从民事诉讼原理来说，此种案件类型不算共同诉讼，也不是第三人诉讼，也还不是现行“民事诉讼法”第54条所谓人数确定的代表人诉讼，这应是现行“民事诉讼法”第55条所称的“人数不确定的权利人登记诉讼”。

（四）理由

1、若杨立新教授的“公益诉讼”概念如此纯正，从法的体系的逻辑的完整性、周延性来看，这“公益诉讼”的纯正模式难免绝对而片面，只有排斥性而缺乏包容性；

2、从法的实现的实际效果看，广义的、包容的“公益诉讼”模式更便于公民个人运用，实现法的便捷性；从更大的方面讲，更有利于发扬人民民主，发挥公民参与社会治理的积极性，落实宪法赋予公民参与国家管理权利的实现。因此，立法应鼓励公民以私益为契机提起的公益诉讼，也鼓励有关社会团体非政府组织（NGO），非赢利组织（NPO）以纯正公益为契机提起的公益诉讼，应构成中国公益诉讼的发展方向。

（五）立法建议和对人民法院启用《民诉法》第55条的期待

（1）考虑到在《民事诉讼法》纳入“公益诉讼”条文之后，条文仅是原则宣示，诉讼实务上尚须最高人民法院以“司法解释”形式出发特别程序的细则，

为避免法律及司法解释仅仅保护纯正的狭义的公益诉讼类型，而对于15年已有长期实践基础的公民提出的广义的公益诉讼有所忽视，防止出现立法上的进步，实务上的倒退，

建议在《民事诉讼法》修正案“公益诉讼”条款原有内容之后加上：

具有利害关系的当事人依据《民事诉讼法》第108条所起诉，意在代表社会不特定群体利益，维护社会公共利益的案件，纳入“公益诉讼”类型比照适用。

（2）还考虑到人民法院15年来在对待公民私人起诉的“公益诉讼”虽然立案无碍，但在案件审理中，从不启用现行《民事诉讼法》第55条关于人数不确定的权利人登记诉讼条款，并无纠正众多受害人扩散性利益的侵害，从而客观上导致中国公益诉讼15年无法更高阶段升级发展，这便是人民法院在公益诉讼中的消极表现。

作为公民私人身份提起公益诉讼的独立公益诉讼人，我们期待人民法院在“公益诉讼”制度入法之后，遭遇到狭义广义的公益诉讼案件，能够在审理中落实第55条权利人登记诉讼条款。私益的公益诉讼原告者出于公益目的的实现自然希望有更多人参加权利登记中来；纯正公益诉讼的原告者自称代表众多被害人，这在程序上也应经人民法院确认，故也适用权利登记条款。

我们也期望这55条中的“人民法院可以发出公告”立法修改为“人民法院应该发出公告”。

（3）还考虑到国家政治体制安排设计上，应该扩大人民法院作为司法机关对社会生活的影响力，在判例之外再多发挥司法建议的作用。

建议在《民事诉讼法》修正案条文中增加一条：在公益诉讼案件审结后，人民法院可以针对案中出现的公共政策向被告发出司法建议。司法建议应对案件原告及社会公众公开。

（完）

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